Nasjonal transportplan 2025-2036 - Høring av transportvirksomhetenes svar på NTP-oppdrag
Høringssvar
Arbeidsgiverforeningen Spekter mener arbeidet for å få mer nytte ut av tilgjengelige budsjetter og arbeidskraft først og fremst handler om å velge satsingsområder og prosjekter som løser de viktigste utfordringene og gir størst avkastning tilbake til samfunnet. Dernest handler det om å gjennomføre disse satsingene på en effektiv måte.
Trangere rammer krever strengere prioriteringer
Handlingsrommet på statsbudsjettet utfordres av et økt antall eldre, økte behov til forsvar og samfunnsberedskap og generell prisstigning. Dette gir mindre økonomisk handlingsrom i samferdselspolitikken. Det er samtidig betydelige utfordringer med å skaffe nok kompetent arbeidskraft, og samferdselssektoren er ikke noe unntak i så måte. Samtidig skal Norge forberede seg på en framtid hvor fastlandsøkonomien må øke sin verdiskapning for å kompensere for fallende petroleumsinntekter. I en slik framtid er effektiv samferdsel enda viktigere enn før. For å sikre et produktivt og bærekraftig næringsliv, sysselsetting og velferd, er det avgjørende med moderne og effektive transporttjenester på egnet infrastruktur. Nasjonal transportplan er det overordnede planverktøyet for disse målsettingene.
Nasjonal transportplan må derfor ha en gjennomgående målsetting om å få mer nytte ut av budsjettene og arbeidskraften som er tilgjengelig. Det handler først og fremst om å velge satsingsområdene og prosjektene innen drift, vedlikehold og utbygging som løser de viktigste utfordringene og gir størst avkastning tilbake til samfunnet. Dernest handler det om å gjennomføre disse på en mest mulig effektiv måte. I begge tilfeller ønsker Spekter å peke på rammebetingelser i form av prioriteringsfullmakter, forutsigbar finansiering og andre rammebetingelser som gjør beslutningstakere og utførere i stand til riktigere prioriteringer og mer effektiv oppgaveløsning.
Etter en periode med relativt lav ressursinnsats i samferdselssektoren på 1990- og tidlig 2000-tall, har bevilgningene til samferdselsformål økt kraftig. Kostnadene har også økt kraftig – både fordi man har tillatt prosjektene å vokse i omfang, og fordi enhetskostnadene har økt. De økte enhetskostnadene var først et symptom på press i anleggsmarkedet, og nå mot slutten en konsekvens av pandemien og Russlands invasjon av Ukraina. I sum har det vært gjennomgående at de nasjonale transportplanene langt på vei er blitt oppfylt når det gjelder økonomiske midler, men ikke når det gjelder antallet prosjekter som er bygget eller vedlikeholdstilstand som er oppnådd.
Det er først og fremst investeringene som har økt. Samtidig med de økte budsjettrammene, har vedlikeholdsetterslepet fortsatt å øke. Særlig har jernbane og fylkesveier vært rammet, men dels også riksveier.
Hos Avinor, som hadde stabile inntekter og kontroll over egne prioriteringer, bygget det seg ikke opp noe vedlikeholdsetterslep av betydning før koronapandemien. Pandemien reduserte flytrafikken og dermed Avinors inntekter kraftig. Det gjorde også foretaket mer avhengig av statlige overføringer, med tilhørende økt politisk styring av prioriteringene.
Nye Veiers stabile og forutsigbare inntektsstrøm kombinert med fullmakt til å gjøre egne prioriteringer har gjort dem i stand til å ha god kontroll på vedlikeholdsprogram og dermed vedlikeholdstilstand på veistrekningene de er gitt ansvar for. Et økt antall kilometer vei under forvaltning gjør imidlertid at behovet for vedlikeholdsmidler øker, som igjen gjør at evnen til å bygge nytt reduseres om ikke budsjettrammen økes.
Den samfunnsøkonomiske lønnsomheten i investeringsporteføljen (primært for vei og jernbane) har vært lav i perioden. Økte totalrammer, som i stor grad er prioritert til investeringer, har gitt rom for å finansiere flere prosjekt med lav lønnsomhet. Den lave lønnsomheten er også en funksjon av at det er valgt andre kriterier enn netto samfunnsnytte når transportvirksomhetenes forslag skulle omformes til politiske prioriteringer.
Spekters forslag til prioriteringer
Arbeidsgiverforeningen Spekter mener vedlikehold bør prioriteres øverst, og deretter tiltak som gir mer nytte ut av infrastrukturen og rutetilbudet vi allerede har. Resterende midler bør investeres basert på hva som gir mest avkastning tilbake til transportbrukerne og samfunnet.
Spekter vil peke på behovet for å prioritere mellom formål. Som nevnt er det de siste par tiårene gjort omfattende investeringer i ny infrastruktur. Noe er i drift, mens andre deler snart ferdigstilles. Samtidig har eksisterende infrastruktur forfalt. Utviklingen innenfor digitalisering har gitt et stort, uutnyttet potensial for mer effektiv utnyttelse av infrastruktur og rutetilbud som allerede finnes. I tillegg gir den raske teknologiske utviklingen en viss usikkerhet. På en del områder kan man være ganske trygg på at en del store infrastrukturinvesteringer vil være riktige. For andre prosjekt er det mer usikkert hva som vil være de riktige valgene.
Arbeidsgiverforeningen Spekter mener på denne bakgrunn at budsjettmidlene i NTP 2025-36 må prioriteres i følgende rekkefølge:
- Ta bedre vare på infrastrukturen vi allerede har
- Få mer nytte ut av infrastrukturen og transporttilbudet vi allerede har
- Investere resterende budsjettrammer i forbedret infrastruktur og transporttilbud basert på samfunnsøkonomisk lønnsomhet
Det er viktig at beslutningene om utvikling av infrastruktur og transporttilbud baseres på et tydelig markedsbehov, slik at de gir nok nytte for befolkning og næringsliv. Dette forutsetter at beslutninger om drift, vedlikehold og utvikling av tjenestetilbud og tilhørende infrastruktur er basert på en god markedsforståelse. De økte behovene for samfunnssikkerhet og beredskap må også hensyntas når oppgraderings- og investeringsvalg skal gjøres. Det er viktig å ta markedet i bruk der det er hensiktsmessig for få mer og bedre tjenester for pengene.
1. Ta bedre vare på infrastrukturen vi allerede har
Spekter støtter transportvirksomhetenes tydelige anbefaling om å ta bedre vare på den infrastrukturen vi allerede har.
Vedlikeholdsetterslepet er for stort slik det er i dag. Det skaper forsinkelser, innstillinger, redusert komfort, utrygghet og slitasje på kjøretøy. Det går ut over påliteligheten og til dels også sikkerheten i transportinfrastrukturen. Det reduserer samferdselssystemets evne til å få folk på jobb og øker næringslivets transportkostnader.
For å øke påliteligheten, sikkerheten og robustheten i samferdselssystemet, og senke de langsiktige vedlikeholdskostnadene, må en større del av midlene prioriteres til vedlikehold. Forfallet må stanses, og en betydelig del av vedlikeholdsetterslepet tas igjen. Manglende satsing på vedlikehold og fornyelse av eksisterende infrastruktur gjør også at man går glipp av muligheter til mindre oppgraderinger og moderniseringer som ville gitt større nytte ut av eksisterende infrastruktur.
Når transportbrukerne spørres, for eksempel bilistene i NAFs medlemsundersøkelser, eller togpassasjerene i Vys kundeundersøkelser, er det tydelig at de prioriterer økt vedlikehold og den bedrede transporthverdagen som økt vedlikehold kan gi dem. Transportvirksomhetene har som svar på prioriteringsoppdraget foreslått en signifikant økning i midlene som går til vedlikehold – både relativt og absolutt sett. Spekter støtter denne prioriteringen. Virksomhetene har også i forbindelse med tidligere transportplaner foreslått økt prioritering av vedlikehold uten at dette har blitt fulgt opp i tilstrekkelig grad. Forslagene som er lagt fram i prioriteringsoppdraget er ikke overdrevne. De er til dels lavere enn de dokumenterte behovene, og framstår som et kompromiss mellom reelle behov og nivået virksomhetene mener er praktisk og politisk mulig å få til.
Spekter ber om at det vises tillit til virksomhetenes kjennskap til infrastrukturen og deres faglig funderte vurdering om at en kraftig økt satsing på vedlikehold vil være en god måte å få bedre nytte for trafikantene ut av samferdselsbudsjettene.
2. Få mer nytte ut av infrastrukturen og rutetilbudet vi allerede har
Spekter mener det bør prioriteres å få mye mer nytte ut av den omfattende infrastrukturen og rutetilbudet Norge allerede har investert i å bygge opp.
Smartere prising
Kø og trengsel er kostbart for den enkelte trafikant og for samfunnet som helhet, og er et av områdene som etter Spekters oppfatning tilordnes for lav kostnad i samfunnsøkonomiske beregninger. Samtidig er det svært kostbart å dimensjonere infrastruktur og rutetilbud basert på rushtidstopper.
I kollektivtrafikken gir ikke rushtidstoppene bare en svekket kost/nytte når det gjelder infrastruktur og materiell. Det gir også mindre attraktive arbeidsforhold, med økt behov for delte skift, siden etterspørselen i så stor grad er konsentrert morgen og ettermiddag. Dette forsterker bemanningsutfordringene i sektoren. En casestudie fra Bergen viste at en femdel av de kollektivreisende i rushet ikke trengte å reise da, og kunne lagt reisen sin til et annet tidspunkt. Studien konkluderte med at en halvering av prisen for enkeltbilletter utenom rush ville betalt seg selv gjennom redusert behov for kostbar ekstrakapasitet i rush og netto vekst i antall kollektivreisende, som da ville skje i periodene utenom rush, når det likevel var ledig kapasitet. I Oslo ville tiltaket økt behovet for offentlig tilskudd noe, men relativt lite målt mot nytten av tiltaket. Det avgjørende her er altså at prisen kun senkes utenom rush, når det likevel er ledig kapasitet, og ikke i rush.
Med digitaliserte og dels automatiserte betalingsløsninger og informasjonsflyt for trafikantene er det stort rom for å differensiere betalingen for stimulere trafikantene til å velge mer hensiktsmessige transportmidler og bedre kapasitetsutnyttelsen. Gevinsten vil være bedre framkommelighet, lavere gjennomsnittskostnader for transportbrukerne og lavere kostnader for det offentlige.
Etterspørselsbasert prising brukes aktivt i flytrafikken og langdistanse togtrafikk, og den økte kapasitetsutnyttelsen dette skaper gir passasjerene lavere billettpriser i gjennomsnitt og redusert behov/kostnad til offentlig kjøp av persontransporttjenester. For passasjerene som er avhengig av et bestemt reisetidspunkt, gir det også bedre mulighet for å komme med ønsket avgang. Tilsvarende gir det mulighet til å få billigere billetter for dem som er mer fleksible på reisetidspunkt, for eksempel pensjonister og andre fritidsreisende. Det er også viktig å påpeke den betydelige reduksjonen i miljøbelastning per passasjer man får av å bruke etterspørselsbasert prising for bedre kapasitetsutnyttelse framfor å kjøre med mange tomme plasser.
Tidsdifferensiering av bompenger i storbyområdene har hatt god effekt der det har vært signifikant prisforskjell/lavere pris utenom rush enn i rush. Gevinstene har vært merkbart reduserte rushtidsforsinkelser med bruk av eksisterende veiinfrastruktur, og kost/nytte-effekten har dermed vært svært stor.
Prinsippet bør ikke kun brukes på flytrafikk, langdistansetog og bompenger i storbyområdene. Ved å innføre samme prinsipp for lokal kollektivtrafikk, bompenger og fergepriser generelt, oppnår man ikke bare mindre kø, bedre framkommelighet og pålitelighet. Man oppnår også lavere investeringsbehov og driftskostnader, slik at behovet for brukerfinansiering synker og det dermed blir billigere for trafikantene.
Det bør generelt innføres etterspørselsbasert (tidsdifferensiert) prising av transport der det er periodevise kapasitetsutfordringer. «Rush» bør ikke automatisk defineres som mandag til fredag morgen og ettermiddag, men som de tidspunkt der infrastrukturen eller kapasiteten på kollektivtilbudet er på eller over kapasitetsgrensen. På typiske utfartsveier fra de store byene ser man at den offentlige debatten om utbygging og veikapasitet påvirkes i betydelig grad av købelastningen på fredag/søndag, og særlig på de største ut- og hjemfartsdagene i feriene. Man risikerer store investeringer i kapasitetsutvidelser som kunne vært utsatt med flere år om man styrte trafikken bedre gjennom tidsdifferensierte bompenger, billettpriser, fergetakster etc. Ved mer universell «rushtidsprising» ville også kostnadene for bruk av veien eller fergen i større grad betales av dem som utløser utbyggingsbehovet. På utfartsveiene rundt de store byene ville det for eksempel gjort at hytteturistene, som skaper overbelastningen av veien, betalte mer av bompengene, mens lokalbefolkningen som har veien som sin hverdagsvei og oftest bruker den når det ikke er mye kø, ville betale mindre.
Det bør generelt sett ikke gjøres «gratis», dvs. skattefinansiert, å bruke rutetilbud eller infrastruktur. Det er verken miljømessig eller økonomisk bærekraftig. Underprising av samferdselstjenester er generelt lite egnet som sosialpolitisk virkemiddel. Der bør det brukes langt mer målrettede virkemidler.
Underprising av kollektivtrafikk er også lite effektivt for å redusere miljøbelastningen fra biltrafikken. I storbyområdene er det ikke pris, men først og fremst praktiske hensyn som gjør at folk velger bilen i stedet for kollektivtrafikk til jobb. Det er solid forskningsgrunnlag for å si at den mest effektive måten å konkurrere mot biltrafikken er å bruke pengene til et bedre kollektivtilbud, det vil si bedre pålitelighet og kortere reisetid. Evalueringer fra byer hvor det for eksempel er innført gratis kollektivtrafikk viser at tiltaket i liten grad i seg selv bidrar til å redusere biltrafikken. Det gir først og fremst mindre gange og sykling, og gjør at de som allerede reiser kollektivt reiser mer – noe som igjen kan skape unødvendig trengsel og kostnader i driften av kollektivtilbudet. Ved innføringen av gratis ferger i Norge har man allerede gjort lignende erfaringer – at den økte trengselen gjør at folk som er avhengig av bestemte avganger for å rekke jobb ikke kommer med fergen.
Bedre arealpolitikk
Spekter mener arealpolitikken må baseres på at den er det grunnleggende verktøyet for å få god mobilitet til overkommelige kostnader for samfunnet.
Arealpolitikken i storbyområdene bør baseres på kollektivtrafikk, sykkel og gange, i tråd med prinsippene for miljø og kostnadskontroll oppsummert i form av nullvekstmålet. En arealpolitikk basert på fortetting sparer både natur, energi og klima og reduserer samfunnets kostnader og arbeidskraftbehov til å drifte velferdstjenestene. Undersøkelser viser at det er dem som går og sykler til jobben som er mest tilfreds med jobbreisen sin, mens dem som kjører bil er minst tilfreds. Arealpolitikken bør følge opp dette. Det bør generelt fortettes i knutepunkt.
Prinsippene fra byvekstavtalene bør utvides til flere deler av statens samferdselsinvesteringer. Rent konkret bør det stilles vilkår til kommunene som nyter godt av investeringer i økt togtilbud, om at kommunene gjennomfører en arealpolitikk som bidrar til økt bruk, og dermed nytteverdi, av togtilbudet det investeres i.
Lønnsomme oppgraderinger
Opprustingsstrekninger for gjennomgående standard på vegnettet
Spekter mener at strategien med opprustingsstrekninger som gir gjennomgående standard på eksisterende vegnett viser god nytte, og må fortsette.
Gjennomgående vegstandard gjør at man får hentet ut større nytte av de delene av vegstrekningen som allerede er gode, fordi strekningen ikke lenger begrenses av flaskehalser. Det bør i det hele tatt tenkes mer helhetlig omkring konkrete vegforbindelser, hvor pakker av vedlikehold, målrettede oppgraderinger og bedret drift – særlig vinterdrift, kan gi ønsket nytte for trafikantene uten at man trenger å investere i full nybygging av hele veistrekningen.
Forlengelse av kryssingsspor og bygging av flere kryssingsspor på jernbanen
Spekter mener at forlengelse og bygging av flere kryssingsspor på jernbanen er en lavthengende frukt i arbeidet med å få mer nytte ut av eksisterende infrastruktur.
Det er planlagt og forberedt slike tiltak i mange år og gjennom flere NTPer. Dessverre er mye blitt saldert bort for å frigjøre midler til de store og høyprofilerte utbyggingene, slik at det så langt har blitt lite helhetlige oppgraderinger ut av det.
Det aller meste av norsk jernbane er i dag enkeltsporet. Dermed er det kryssingsmulighetene for møtende tog som avgjør hvor mange og hvor lange tog som kan trafikkere sporet. Stor avstand mellom kryssingsspor gjør at det ikke er mulig å øke antallet togavganger, og at togene til dels kjører mye saktere enn de kunne ha gjort, fordi de uansett må tilpasse ankomsten sin til de få kryssingssporene som finnes. Mange av kryssingssporene er også for korte til å kjøre lange og dermed mer lønnsomme godstog. Følgelig sliter gods på bane med å opprettholde konkurransekraften mot godstransport på veiene. Lengre kryssingsspor ville åpnet for mer gods på bane, noe som sterkt etterspurt fra næringslivet, uten å kjøre flere tog. Som bonus ville lønnsomheten i godstognæringen blitt bedre, slik at investeringsevnen bedres og enda mer gods kan overføres fra vei til bane.
Jernbanedirektoratet og Bane NOR har i prioriteringsoppdraget løftet fram effektpakker av kryssingssporforlengelser på de ulike banestrekningene. Eksempelvis kan forlengelse av tre konkrete kryssingsspor på Bergensbanen, til en høyst overkommelig kostnad, øke kapasiteten for gods på bane mellom Oslo og Bergen med 31 prosent. Spekter mener det bør prioriteres å gjennomføre alle effektpakkene for godstransport på jernbanen som omtales i transportetatenes svar på prioriteringsoppdraget.
Mer attraktivt togtilbud gjennom fornyet togpark og forbedret mobildekning
Spekter mener at fornyet togpark og bedret mobildekning langs jernbanelinjene er blant de mer samfunnsøkonomisk lønnsomme tiltakene i jernbanesektoren, og bør gjennomføres raskt.
Spekter støtter transportetatenes anbefaling om en systematisk utskifting av togparken for økt kapasitet og attraktivitet i togtilbudet på eksisterende infrastruktur. Mer togmateriell krever flere og større anlegg til parkering av tog, men kostnaden er begrenset sett i lys av nytten.
Manglende mobilforbindelse langs jernbanelinjene frustrerer passasjerene, reduserer muligheten til å arbeide ombord og reduserer generelt attraktiviteten ved togreiser. Fraværet er særlig påtakelig i distriktene. Det bør investeres i betydelig forbedret mobildekning langs jernbanenettet, slik at eksisterende togtilbud blir mer attraktivt og det selges flere billetter til togene som allerede går.
Transportvirksomhetene har utredet økt offentlig innsats for forbedret mobildekning langs jernbanen. Spekter støtter konklusjonen om at dette vil være et av de mer samfunnsøkonomisk lønnsomme tiltakene i jernbanesektoren. Tiltaket bør gjennomføres så snart som mulig.
Ladeinfrastruktur, biogass, hydrogen og bærekraftig flytende drivstoff
Spekter mener at elektrifisering av transport er avgjørende for å nå klimamålene, og et viktig bidrag til reduserte transportkostnader for næringslivet.
Det må legges til rette for elektrifisering/nullutslipp for reduserte klimagassutslipp og etter hvert reduserte transportkostnader. Investeringskostnadene i elektriske kjøretøy er fortsatt til dels betydelig høyere enn i fossildrevne, men prisene vil falle, og den energieffektive driften vil dermed bidra til reduserte transportkostnader for næringslivet på den infrastrukturen vi allerede har.
For veitrafikken må det gis støtte til depotlading for både varebiler og tungtransport, og bygges ut nettverk av ladestasjoner for tungtrafikk og fyllestasjoner for biogass.
Fullføringen av elektrifiseringen av jernbanenettet bør også akselereres, for bedre miljø og reduserte driftskostnader. Det er særlig viktig for driftskostnadene til godstransporten på bane at man får flere sammenhengende elektrifiserte ruter.
Elektrifisering er svært viktig for å oppnå en bærekraftig luftfart. Det er synd for samfunnet, særlig for distriktene, om fjerning av flyavganger skal være hovedvirkemiddelet for mindre miljøbelastning fra luftfarten. Så langt har dette vært tilfelle, gjennom pålegging av stadig økende avgifter som til sammen pålegger luftfarten en opplevd CO2-kostnad som er langt større enn for andre transportformer.
Elektrifisert luftfart har et lavt miljøavtrykk, særlig når det gjelder natur- og arealinngrep, hvor det aller meste av nødvendig infrastruktur utenom selve ladeinfrastrukturen allerede er bygget. Dette momentet er aktualisert med Norges signering av FNs Naturavtale.
Så langt er det gjort en betydelig innsats for elektrifisering og nullutslipp i veitrafikken og i ferger, landstrøm til skipsfart med mer. Dette arbeidet må fortsette inntil nullutslipp er oppnådd for hele sektorene. I tillegg til fullføring av nullutslipp for jernbanen, er det nå for luftfarten at innsatsen for alvor må settes inn. Basert på erfaringen fra de andre sektorene, trengs det mange ulike virkemidler innen skatte- og avgiftslettelser, støtteordninger og offentlig kjøp for å hjelpe teknologien fram til et nivå der den er kommersielt bærekraftig. For luftfarten som for andre områder gjelder det også at jo mer forutsigbare og risikofrie staten kan gjøre sine ordninger overfor luftfarten, jo lavere vil kostnadene til skiftet bli – både for bransjen (og dermed passasjerene) og for det offentlige.
Digitalisering for økt sikkerhet, kapasitet og arbeidskraftproduktivitet
Spekter mener at digitaliseringen av transportinfrastrukturen og tjenestene bør akselereres med mål om bedre tjenester, økt sikkerhet og redusert arbeidskraftbehov.
Transportsektoren lider under en kronisk mangel på personell – særlig bussjåfører og lokomotivførere. Det bør derfor arbeides med overgang til selvkjørende busser og tog. Det er stort behov for arbeidskraften andre steder i samfunnet, hvor det ikke er like lett å automatisere arbeidsoppgaver. Overgangen vil uansett gå gradvis, slik at det ikke er grunn til å frykte ledighet blant personellet. Men overgangsfasen kan avhjelpe mannskapsmangelen noe.
Erfaring viser at automatisering øker sikkerheten og effektiviteten, og at disse gevinstene kan være vel så store som den rene besparelsen i kostnader til bemanning. Særlig for skinnegående transport gir automatisering store gevinster, ved at den økte nøyaktigheten både gir rom for flere avganger enn før på samme infrastruktur redusert energiforbruk og mer behagelige og dermed attraktive reiser for passasjerene. Disse gevinstene er i seg selv verdt å investere i, selv om man i en overgangsfase eller i noen tilfeller permanent har personell om bord til f.eks. å styre dørene eller utføre andre overvåknings- eller sikkerhetsfunksjoner.
3. Investere resterende midler etter samfunnsøkonomisk lønnsomhet
Spekter mener at budsjettrammen som er igjen etter økt vedlikehold og tiltak for bedre utnyttelse av eksisterende infrastruktur bør investeres etter samfunnsøkonomisk lønnsomhet.
Transportvirksomhetenes faglig begrunnede prioriteringslister internt i den enkelte transportform bør følges, og det bør i tillegg legges vekt på infrastruktur som varer, framfor løsninger som må planlegges og bygges om igjen etter få tiår. Fordelingen av rammer mellom transportformene innbefatter flere grunnleggende samfunnsmessige forhold enn de samfunnsøkonomiske beregningene fanger opp, og fortjener større oppmerksomhet i Samferdselsdepartementets og Stortingets behandling av stortingsmeldingen.
Til tross for trangere økonomiske rammer er det fortsatt rom for investeringer som binder regioner bedre sammen for å stimulere til mobilisering av arbeidskraft, og som reduserer norsk næringslivs transportkostnader og gir økt konkurransekraft. Disse investeringene bør tydeligere prioriteres etter hvor mye de bidrar til disse ønskede formålene.
Innenfor hver transportform er metodikken for beregning av samfunnsøkonomisk lønnsomhet er det beste verktøyet for sammenligning av prosjekt. Dette gitt at man også tar tilstrekkelig hensyn til faktorene som ikke er prissatt og til behovene som har oppstått innen samfunnssikkerhet og beredskap. For de store prosjektene over én milliard, har transportetatene og -foretakene laget prioriteringslister for de ulike transportformene basert på prosjektenes modenhet og samfunnsøkonomiske netto nytte. Spekter støtter transportvirksomhetenes anbefalte prioriteringsrekkefølge.
Det bør legges vekt på løsninger som gir varig nytte, for eksempel at prosjekt er tilstrekkelig dimensjonert, eller planlagt slik at kapasiteten enkelt kan utvides. Dersom det ikke er tilstrekkelig med midler tilgjengelig, er det bedre at byggestart for et prosjekt utsettes noen år enn at det bygges underdimensjonert slik at det må planlegges og bygges om igjen etter få tiår. Prosjektenes bidrag til samfunnssikkerhet og beredskap bør også tas inn i vurderingen.
Det er viktig at politikken er seg bevisst at fordelingen av investeringsrammer mellom transportformene er sentrale, langsiktige valg om hvordan samfunnet skal utvikles. I fordelingen av midler mellom vei, jernbane, lokal kollektivtrafikk, sjø og luftfart gjøres de store valgene om hvordan det norske samfunnet skal se ut og fungere om 20, 50 og 100 år. Disse valgene fortjener en grundigere politisk behandling, og bør ikke gjøres som flate prosentvise framskrivinger av fordelingen i forrige NTP-periode eller samferdselsbudsjett, eller framskrivinger av transportetterspørsel uten hensyn til strategiske politiske valg.
Jernbanen utvikler samfunnet underveis mellom storbyene, med konsentrert arealutvikling rundt knutepunktene som stasjonene utgjør. Den bidrar til den typen tettstedsutvikling som samfunnet ønsker, med mer konsentrert arealutvikling som både sparer natur og bidrar til at ideer og kompetanser bedre finner og samhandler med hverandre. I persontransporten binder luftfarten sammen landsdelene på en effektiv måte, og utvikler endepunktene og deres oppland, mens jernbanen gjør det samme for godstransporten.
Veiene utvikler større områder langs aksene, og bidrar til å betjene mange små punkt som ikke betjenes på fornuftig vis med jernbane eller annen kollektivtrafikk. Men gjort feil tilrettelegger veiene også for en spredt arealbruk som er kostbar å drifte og særlig i storbyområdene strider mot sentrale miljø- og samfunnsmål. Nullvekstmålet ble i sin tid innført som den mest samfunnsøkonomiske måten å løse storbyområdenes mobilitetsutfordringer på. Erkjennelsen var at det hverken var penger, areal eller nærmiljømessig ønskelig å basere transportveksten i storbyene på privatbil. Derfor måtte den i stedet håndteres med kollektivtrafikk, sykkel og gange. I dag omtales ofte nullvekstmålet som et rent klima-virkemiddel, men klima var altså bare en liten del av grunnen til at nullvekstmålet ble innført. Spekter mener at man i storbyområdene i større grad bør rendyrke satsingen på jernbane og annen kollektivtrafikk basert på nullvekstmålet.
For å redusere målkonflikter bør det presiseres fra Samferdselsdepartementet og Stortinget at det generelle målet i Nasjonal transportplan om økt framkommelighet i form av tilrettelegging for trafikkvekst ikke gjelder for privatbiltrafikk i storbyområdene, og at investeringer i vegkapasitet i disse områdene derfor kun bør rette seg mot framkommelighet for varetransporten og kollektivtransporten og spesielle tilfeller knyttet til samfunnssikkerhet og beredskap. Dette vil også frigjøre investeringsmidler til jernbane og kollektiv i storbyområdene, og til opprusting og investering i veger utenfor storbyområdene, hvor bilen er en riktigere måte å løse mobilitetsutfordringene på.
Bedre styring i stort og mindre i smått
Spekter mener det er viktig for realismen i Nasjonal transportplan 2025-36 at Bane NOR SF og Statens vegvesen gis større muligheter til porteføljestyring etter modell fra Nye Veier AS, og at Nye Veier AS opprettholdes som verktøy for reduserte utbyggingskostnader og økt samfunnsnytte.
Nasjonal transportplan og dennes behandling i Stortinget definerer de nasjonale prioriteringene i samferdselspolitikken. For at prioritereringene skal bli reelle, er det avgjørende at det er realisme både i de samlede rammene og i budsjetteringen av kostnadene til gjennomføring av de ulike prosjektene og programområdene som omtales i planen.
Regjeringen har i arbeidet med Nasjonal transportplan 2025-36 signalisert at NTP 2022-33 ikke lenger anses realistisk, og lagt en redusert økonomisk ramme til grunn for transportvirksomhetenes prioriteringsoppdrag. Spekter anerkjenner dette som et modig og riktig valg, gitt det økonomiske handlingsrommet som vi er i ferd med å bevege oss inn i.
Reduserte økonomiske rammer er imidlertid ikke i seg selv tilstrekkelig for at en nasjonal transportplan skal bli realistisk. I tidligere transportplaner har det vært en tendens til at man lar kostnadene til investeringsprosjekter stige, særlig i siste del av planfasen. Selv om man har tilstrebet å oppfylle den samlede økonomiske rammen i transportplanene gjennom de årlige statsbudsjettene, er tiltakene i planen derfor likevel ikke blitt gjennomført helhetlig og som tiltenkt. Dermed er heller ikke målsetningene for planene blitt oppnådd fullt ut. Kostnadsveksten på store enkeltprosjekt har særlig gått ut over vedlikeholdsbudsjettene og mindre fornyelses- og investeringstiltak, som skulle ivareta og gi mer nytte ut av infrastrukturen vi allerede har. Det er uheldig at disse blir salderingsposter. Selv om de får mindre oppmerksomhet hver for seg, er de krone for krone ofte mer ønsket, nyttigere og viktigere for trafikantene enn de store, høyprofilerte investeringsprosjektene.
For å få kontroll over kostnadsutviklingen i store utbyggingsprosjekt og få mer samferdsel for hver krone, vedtok Stortinget å opprette Nye Veier AS. Foretaket har en politisk fastsatt portefølje av strekninger som skal bygges ut, et fast og forutsigbart årlig investeringsbudsjett og et oppdrag om å realisere porteføljen raskt og kostnadseffektivt. Sammen med de forutsigbare budsjettene, er foretakets oppdrag om selv å prioritere utbyggingsrekkefølgen basert på prosjektenes modenhet og samfunnsøkonomiske lønnsomhet en nøkkel til måloppnåelsen. I stedet for at kostnadene øker gjennom planfasen, slik de tradisjonelt pleide å gjøre, er utbyggingskostnadene redusert med 18 prosent sammenlignet med Statens vegvesens opprinnelige estimat. Mindre stål og betong, sprenging og masseflytting har i tillegg til reduserte kostnader også gitt reduserte klimagassutslipp fra utbyggingene. I tillegg til kostnadsbesparelsen er det funnet løsninger som gir større fordeler for trafikantene, slik at samfunnsnytten er økt med 10,5 milliarder (pr 2021). Netto samfunnsøkonomisk lønnsomhet er til sammen forbedret med 33,5 milliarder kroner. Ved å gi fra seg detaljkontrollen over hvilken strekning som skal bygges ut først, og nøyaktig hvilket år oppstart skal være, har Stortinget dermed oppnådd at alle prosjektene står ferdig raskere, med lavere utbyggingskostnad og høyere nytte for trafikantene enn de ellers ville gjort.
Et forutsigbart budsjett er ikke bare en fordel for Nye Veier. Det er også en stor fordel for Stortingets budsjettprosess. Hvis et prosjekt skulle gå over kostnadsrammen, vil ikke Samferdselsdepartementet komme til Stortinget og be om tilleggsbevilgninger, fordi Nye Veier må løse finansieringsbehovet innenfor sitt eget faste budsjett, og utsette oppstarten på nye prosjekt i stedet. Problemstillingen har imidlertid ikke oppstått i praksis, fordi modellen gjør at prosjektene gjennomgående realiseres til lavere kostnader enn budsjettert.
Basert på de positive erfaringene fra etableringen av Nye Veier AS, har både Statens vegvesen og Bane NOR SF bedt om å få tilsvarende muligheter for effektivisering av sin virksomhet gjennom porteføljestyring med tilhørende fullmakter. De har bare delvis fått det, og Spekter mener at man ikke har gått langt nok. Begge virksomhetene bør få utvidet fullmaktene sine mer i retning av Nye Veier sine, for å gjøre det mulig for dem å oppnå mer samferdsel for pengene. Særlig nyttig vil det være at dette vil gi dem bedre verktøy for kostnadskontroll i planfasen. Det er viktig både for å få statens samferdselsbudsjett til å rekke til flere prosjekt, og for at de store utbyggingene ikke skal gå ut over vedlikehold og mindre prosjekter. I sum er dette viktig for å øke mulighetene for at en ambisiøs Nasjonal transportplan skal kunne realiseres som planlagt.