Offentlig sektor sysselsetter en tredjedel av arbeidstakerne i Norge og disponerer mer enn 60 prosent av verdiskapingen i fastlands-Norge. Hvordan disse ressursene brukes, er avgjørende for hvor godt norsk økonomi fungerer. Produktivitetsvekst og omstilling i offentlig sektor er en helt nødvendig del av den totale produktivitetsveksten og omstillingen i det norske samfunnet. Det er en forutsetning for velferdsstatens fremtidige bærekraft.

Forvaltningspolitikken er viktig

Omstilling skjer i den enkelte virksomhet, men det må være basert på en politikk som trekker opp prinsippene for styring og organisering av offentlig sektor, også kalt forvaltningspolitikk. 

Det har vært en rekke reformer i offentlig forvaltning i Norge, men disse er gjerne avgrenset til enkeltsektorer som helse, jernbane, tele, post og NAV. Forvaltningspolitikken er tverrsektoriell. Den trekker opp prinsippene for hvordan offentlig sektor skal styrtes organiseres og ledes uavhengig av sektor.

Selv om noen av de skarpeste debattene ofte gjelder enkeltsaker om hvordan det offentlige organiserer sin virksomhet, er det liten interesse for dette som politikkområde.

Spekter mener det er behov for et større engasjement og debatt om forvaltningspolitikken. God forvaltningspolitikk er avgjørende for effektiviteten og legitimiteten til velferdsstaten.

Tid for en ny forvaltningskommisjon

Det er lenge siden det har vært en helhetlig gjennomgang av forvaltningspolitikken. Modalsli-utvalget fra 1970 la grunnlaget for mye av debatten på 70- og 80-tallet. Hermansen-utvalget i 1989 så på statlige organisasjonsformer. Forvaltningsmeldingen fra 2009 har en helhetlig gjennomgang, men alt dette begynner å bli lite tilpasset dagens situasjon.

Spekter mener det bør nedsettes en ny forvaltningskommisjon, hvor formålet er en helhetlig gjennomgang av hvordan offentlig sektor er organisert, styrt og ledet, herunder en gjennomgang av hvilke virkemidler for styring som er egnet i ulike sektorer. Det må da også vurderes om arbeidet skal ha en bred tilnærming eller avgrenses til staten og statlig tjenesteproduksjon.

New public management er i begrenset grad tatt i bruk i Norge

New public management (NPM) er et av de begrepene som ofte preger debatten om organisering av offentlig sektor. NPM er et begrep som oppstod tidlig på 1990-tallet, da flere land tok i bruk nye virkemidler for styring av offentlig sektor, etter inspirasjon fra styring i privat sektor. Det finnes ingen presis definisjon av NPM. Det er derfor ikke praktisk mulig å være for eller imot NPM. Det er de enkelte virkemidlene som må vurderes.

Bare deler av NPM-virkemidlene er tatt i bruk i Norge. Dette gjelder blant annet Mål- og resultatstyring (MRS). Dette ble innført som styringsprinsipp i staten før NPM var et begrep. Deregulering og selskapsetablering er også tatt i bruk i en del sektorer.

Spekter mener bruken av disse virkemidlene har bidratt positivt til fornyelse og effektivisering av offentlig sektor.

Privatisering, som ofte forbindes med NPM, er i liten grad tatt i bruk i Norge.

Selskapsetablering er et egnet virkemiddel for å fornye offentlig tjenesteproduksjon

Utskilling av offentlig tjenesteproduksjon i egne selskaper, med deregulering og etablering av markeder, har vært et viktig virkemiddel i modernisering av forvaltningen. Erfaringene viser at de fleste av disse omstillingene har vært vellykkede, ved at det bl.a. produseres flere og bedre tjenester enn før, til lavere kostnader, (jf. rapporten «Fra Vesen til virksomhet», Arnesen og Hagen 2008).. Det er fortsatt mye tjenesteproduksjon igjen organisert innenfor forvaltningen.

Spekter mener derfor det er grunn til å se på mulighetene for ytterligere utskilling av statlig virksomhet.

Offentlig styring, ikke bare gjennom eierrollen

En viktig del av forvaltningspolitikken er hvilke styringsvirkemidler staten bruker i de forskjellige sektorene.

Spekter mener at det finnes mer hensiktsmessige virkemidler for å utøve sektorpolitikk enn gjennom eierrollen, som for eksempel økonomiske virkemidler og regulering.

Samtidig ser vi at sektorstyringen varierer. Spekters medlemsvirksomheter er sentrale aktører innen sektorer som helse, samferdsel og kultur. Dette er tre sektorer med helt forskjellige styringsprinsipper. Professor Tom Colbjørnsen har på oppdrag fra Spekter kartlagt hvilke styringsvirkemidler som finnes i ulike sektor og hvordan det påvirker virksomhetenes rammebetingelser i rapporten «Og bakom synger Stortinget», 2019.

I rapporten peker Colbjørnsen på at styringen av helseforetakene har parallelle innslag av eierstyring og oppdragsstyring. I kultursektoren styres scenekunstinstitusjonene på «armlengdes avstand», og i all hovedsak gjennom økonomiske tilskudd. I samferdselssektoren har det blitt tilrettelagt for konkurranse. Samtidig er lover, forskrifter og tilsyn et av Samferdselsdepartementets viktigste styringsvirkemidler.

Mål- og resultatstyring, et godt virkemiddel brukt på riktig måte

Mål- og resultatstyring (MRS) ble tatt i bruk i deler av offentlig forvaltning allerede på 1980-tallet og ble innført som styringsprinsipp i staten på 90-tallet. Begrunnelsen var å øke effektiviteten ved at styringsprosesser i større grad skulle konsensentres om resultater og virkninger, og i mindre grad om budsjetter, kontroll og måling av aktiviteter.

I debatten rundt mål- og resultatstyring kan en få inntrykk av at mye som er galt innenfor offentlig virksomhet stammer fra mål- og resultatstyring og at MRS fører til sentralisering og overrapportering. Problemet er at det som kritiseres ikke er intensjonene i MRS og hva det egentlig skal være, men mer hva mange oppfatter at det er, og måten det blir brukt på.

Professor Jan Grund har utredet Mål- og resultatstyring og bruken av dette på oppdrag fra Spekter. I rapporten «Mål og resultatstyring - balansens kunst» (2019), konkluderer Grund med at MRS er et hensiktsmessig virkemiddel for å få et bra samspill mellom politikk, styring, ledelse og fag. Rapporten peker også på at en del offentlige virksomheter i for stor grad har blitt styrt ved en rigid praktisering av mål- og resultatstyring, noe som egentlig burde vært kalt mål- og aktivitetsstyring. 

Mål- og resultatstyring er tillitbasert styring satt i system

Før MRS ble innført var det etatsstyring med detaljert styring av aktiviteter som var den vanlige styringsmodellen. Dette ga ikke ønskede resultater og ledet til en debatt om behov for delegering av ansvar og mindre detaljstyring. Mål- og resultatstyring var da naturlig fordi det bygger på logikken om at overordnet instans setter mål og resultatkrav, mens valg av virkemidler delegeres til lavest mulig effektive nivå. Resultatkravene og målene skal være tydelige, men hvordan oppgaven utføres overlates til de på nivået under. Systemet forutsetter og bygger på tillit. 

I dag er det igjen en debatt om tillitsbasert styring. Samtidig fremstilles det som om mål- og resultatstyring er problemet. Spekter mener at MRS ikke er problemet. Det er en del av løsningen. MRS er tillitsbasert styring satt i system.