Offentlig sektor sysselsetter en tredjedel av arbeidstakerne i Norge og disponerer mer enn 60 prosent av verdiskapingen i fastlands-Norge. Hvordan disse ressursene brukes, er avgjørende for hvor godt norsk økonomi fungerer. Produktivitetsvekst og omstilling i offentlig sektor er en helt nødvendig del av den totale produktivitetsveksten og omstillingen i det norske samfunnet. Det er en forutsetning for velferdsstatens fremtidige bærekraft.

Forvaltningspolitikken er viktig

Omstilling skjer i den enkelte virksomhet, men det må være basert på en politikk som trekker opp prinsippene for styring og organisering av offentlig sektor, også kalt forvaltningspolitikk.

Det har vært en rekke reformer i offentlig forvaltning i Norge, men disse er gjerne avgrenset til enkeltsektorer som helse, jernbane, tele, post og NAV. Forvaltningspolitikken er tverrsektoriell. Den trekker opp prinsippene for hvordan offentlig sektor skal styres, organiseres og ledes uavhengig av sektor.

Selv om noen av de skarpeste debattene ofte gjelder enkeltsaker om hvordan det offentlige organiserer sin virksomhet, er det liten interesse for dette som politikkområde.

Spekter mener det er behov for et større engasjement og debatt om forvaltningspolitikken. God forvaltningspolitikk er avgjørende for effektiviteten og legitimiteten til velferdsstaten.

Tid for en ny produktivitetskommisjon

Produktivitetskommisjonen leverte sin siste rapport (NOU2016: 3) i februar 2016. Hovedkonklusjonen i rapporten er at produktiviteten i Norge har falt siden 2005, sammenlignet med land vi samhandler med. Denne produktivitetssvekkelsen fører til at de offentlige budsjettene vil bli for små til å dekke det høye nivået på velferdsstatens ytelser. 

Når kravene til innsparing og omstilling i offentlig sektor øker som følge av mindre økonomisk handlingsrom, mener Spekter det må iverksettes tiltak for å hente ut produktivitetsgevinster i offentlig sektor.

Spekter mener Produktivitetskommisjonens anbefalinger for omstilling av offentlig og privat sektor må hentes frem på nytt. Kommisjonen presiserte blant annet behovet for mindre detaljstyring i offentlig sektor, og behovet for å etablere tilstrekkelig bred politisk støtte for å kunne gjennomføre større reformer. Produktivitetskommisjonen understreket i tillegg behovet for at utdanning må tilpasses arbeidslivets behov, og at veksten i befolkingens utdanningsnivå må komme på områder som er direkte knyttet til innovasjon og verdiskaping.

Spekter vil ta til orde for at det bør nedsettes et nytt utvalg som ser på grunnlaget for innovasjon og omstilling i offentlig og privat sektor, og komme med nye forslag til produktivitetsfremmende tiltak, og samtidig kartlegge hindringer for nødvendig omstilling.

Forenklingsarbeidet må prioriteres

Forenklinger bidrar til økt verdiskaping for både næringsliv og forvaltning. Forenklingsarbeidet er i tillegg en viktig faktor effektivisering for både privat og offentlig sektor. Et vellykket forenklingsarbeid bidrar til å fremme effektiv ressursbruk, styrke konkurransekraften til norsk næringsliv og trygge arbeidsplasser. 

Spekter mener det er et stort uutnyttet potensial som ligger i å bedre kvaliteten på utredninger for regelverksendringer og lovforslag, samt å gjennomgå ulike rapporterings- og dokumentasjonskrav for næringslivet og offentlig sektor. 

Spekter mener forenklingsarbeidet bør ha høy prioritet fremover gjennom at det bl.a. bør utarbeides en samlet oversikt over alle rapporterings- og dokumentasjonskrav som er pålagt næringsliv og offentlig sektor.

Selskapsetablering er et egnet virkemiddel for å fornye offentlig tjenesteproduksjon

Utskilling av offentlig tjenesteproduksjon i egne selskaper, med deregulering og etablering av markeder, har vært et viktig virkemiddel i modernisering av forvaltningen. Erfaringene viser at de fleste av disse omstillingene har vært vellykkede, ved at det bl.a. produseres flere og bedre tjenester enn før, til lavere kostnader. Det er fortsatt mye tjenesteproduksjon igjen organisert innenfor forvaltningen, og det er derfor et grunnlag for å vurdere ytterligere utskilling av offentlige virksomheter. 

Spekter mener mer av tjenesteproduksjonen kan skilles ut i egne selskaper. Dette bør være en del av mandatet til en ny produktivitetskommisjon. 

Offentlig styring, ikke bare gjennom eierrollen

En viktig del av forvaltningspolitikken er hvilke styringsvirkemidler staten bruker i de forskjellige sektorene.

Spekter mener at det finnes mer hensiktsmessige virkemidler for å utøve sektorpolitikk enn gjennom eierrollen, som for eksempel økonomiske virkemidler og regulering.

Samtidig ser vi at sektorstyringen varierer. Spekters medlemsvirksomheter er sentrale aktører innen sektorer som helse, samferdsel og kultur. Dette er tre sektorer med helt forskjellige styringsprinsipper. Professor Tom Colbjørnsen har på oppdrag fra Spekter kartlagt hvilke styringsvirkemidler som finnes i ulike sektor og hvordan det påvirker virksomhetenes rammebetingelser i rapporten Og bakom synger Stortinget, 2019 (PDF, 1MB).

I rapporten peker Colbjørnsen på at styringen av helseforetakene har parallelle innslag av eierstyring og oppdragsstyring. I kultursektoren styres scenekunstinstitusjonene på «armlengdes avstand», og i all hovedsak gjennom økonomiske tilskudd. I samferdselssektoren har det blitt tilrettelagt for konkurranse. Samtidig er lover, forskrifter og tilsyn et av Samferdselsdepartementets viktigste styringsvirkemidler.

Mål- og resultatstyring, et godt virkemiddel brukt på riktig måte

Mål- og resultatstyring (MRS) ble tatt i bruk i deler av offentlig forvaltning allerede på 1980-tallet og ble innført som styringsprinsipp i staten på 1990-tallet. Begrunnelsen var å øke effektiviteten ved at styringsprosesser i større grad skulle konsentreres om resultater og virkninger, og i mindre grad om budsjetter, kontroll og måling av aktiviteter.

I debatten rundt mål- og resultatstyring kan en få inntrykk av at mye som er galt innenfor offentlig virksomhet stammer fra mål- og resultatstyring, og at MRS fører til sentralisering og overrapportering. Problemet er at det som kritiseres ikke er intensjonene i MRS og hva det egentlig skal være, men mer hva mange oppfatter at det er, og måten det blir brukt på.

Professor Jan Grund har utredet Mål- og resultatstyring og bruken av dette på oppdrag fra Spekter. I rapporten Mål og resultatstyring - balansens kunst (2019) (PDF, 15MB), konkluderer Grund med at MRS er et hensiktsmessig virkemiddel for å få et bra samspill mellom politikk, styring, ledelse og fag. Rapporten peker også på at en del offentlige virksomheter i for stor grad har blitt styrt ved en rigid praktisering av mål- og resultatstyring, noe som egentlig burde vært kalt mål- og aktivitetsstyring. 

Mål- og resultatstyring er tillitsbasert styring satt i system

Før MRS ble innført var det etatsstyring med detaljert styring av aktiviteter som var den vanlige styringsmodellen. Dette ga ikke ønskede resultater og ledet til en debatt om behov for delegering av ansvar og mindre detaljstyring. Mål- og resultatstyring var da naturlig fordi det bygger på logikken om at overordnet instans setter mål og resultatkrav, mens valg av virkemidler delegeres til lavest mulig effektive nivå. Resultatkravene og målene skal være tydelige, men hvordan oppgaven utføres overlates til de på nivået under. Systemet forutsetter og bygger på tillit. 

I dag er det igjen en debatt om tillitsbasert styring. Samtidig fremstilles det som om mål- og resultatstyring er problemet. Spekter mener at MRS ikke er problemet. Det er en del av løsningen. MRS er tillitsbasert styring satt i system.