Arbeidsgiverforeningen Spekter organiserer mange private kommersielle og ideelle aktører som er berørt av utredningen blant annet innen sektorer som helse, omsorg, barnehager og rehabilitering. I tillegg organiserer Spekter de offentlige aktørene som leverer spesialisthelsetjenester (helseforetakene). Spekter har også medlemmer som er bestillere av tjenester fra private aktører (de regionale helseforetakene). Spekters høringssvar omfatter et bredt sett av temaer og problemstillinger utvalget har behandlet, og foreningens vurderinger og begrunnelser er gjort nærmere rede for i det videre.
 

1. Grundig NOU og godt faktagrunnlag
Debatten om bruk av private aktører som leverandører av velferdstjenester er i dag i varierende grad basert på fakta, den er polarisert og det eksisterer en del myter om hvordan dette markedet fungerer.

Spekter ser derfor på utvalgets arbeid som svært viktig for å få et bedre kunnskapsgrunnlag, som igjen kan gi en bedre og faktabasert debatt om bruk av kommersielle og ideelle aktører.

Spekters vurdering er at utvalget har gjort en grundig kartlegging og analyse de private og ideelle aktørenes rolle som leverandører av velferdstjenester. Utvalget har også svart på det som var bakgrunnen for arbeidet, og som var kjernen i mandatet, dvs kartlegge pengestrømmer i offentlig finansierte velferdstjenester og ut fra det vurdere om offentlige midler i størst mulig grad går til produksjon av faktisk velferd.

Hovedspørsmålet utvalget svarer på, er om skattepengene brukes til formålene de er ment for, eller om det finnes en lekkasje av offentlige midler, slik at private aktører sitter igjen med et urimelig stort overskudd (eller det utvalget betegner som «superprofitt»). Spekter mener det er positivt at utvalget ikke har funnet at det forekommer utstrakt superprofitt.

Deler av debatten om bruken av private aktører handler om hvorvidt skattemidler brukes slik de er ment, til velferdstjenestene, eller om de går til urimelige høye overskudd. Hvis slike spørsmål ikke gis gode svar, vil legitimiteten av bruk av private svekkes. Det vil svekke vår mulighet til å møte utfordringene velferdssystemet står fremfor, fordi det vil kreve en mobilisering av ressurser og aktører også utenfor det offentlige. Utvalget legger ikke skjul på at datainnsamlingen rundt økonomiske forhold har vært krevende. Dette til tross, gir rapporten faktabaserte svar på mange av de viktigste spørsmålene.  Den er derfor av stor verdi.

Spekter er i hovedsak positiv til utvalgets forslag og vurderinger, og støtter utvalgets forslag om mer forskning på sammenhengene mellom kvalitet og ressursbruk innenfor alle velferdstjenestene. Vi mener det bør gjelde både offentlige, private og ideelle aktører. Bedre oversikt og kunnskap om kvalitet og resultater er viktig for å vurdere om bruk av private og ideelle gir lavere samlede kostnader enn om det offentlige skulle gjort alt på egen hånd. Spekter mener det bør vurderes å etablere en egen kvalitetskommisjon i forlengelsen av det arbeidet som er gjort i Velferdstjenesteutvalget.  

På ett område, barnehagesektoren, har vi imidlertid en del innvendinger til utvalgets forslag. Dette er derfor viet ekstra plass i siste del av høringssvaret.

 

2. Behov for en debatt om de store utfordringene, ikke de små
Spekter mener det er viktig at debatten i større grad må dreie seg om de store utfordringene velferdstjenestene står overfor i årene som kommer, og hvilke svar de krever. Hvordan skal vi møte behovene med langt flere eldre, samtidig med at det fødes færre barn, pensjonsutgiftene blir stadig større, og handlingsrommet i offentlige budsjetter blir mindre? Det er denne felles problemforståelsen som må være utgangspunktet når virkemidler som bruk av private og ideelle aktører skal diskuteres.

Skal den norske modellen fortsatt ha tillit og bevares for fremtiden må vi møte disse utfordringene på en måte som sikrer en fortsatt høy evne til å produsere gode velferdstjenester og en evne og vilje til å finansiere disse. Norge skal ikke bare omstilles til å være mindre oljeavhengig, vi skal også håndtere de varige demografiske endringer med færre i yrkesaktiv alder i forhold til den eldre delen av befolkningen.

 

3. Behov for en velferdsmiks
Perspektivmeldingen fra regjeringen i februar føyer seg inn i en lang rekke planer og utredninger som de siste årene peker på de store utfordringene velferdssystemene utsettes for med aldringen i befolkningen, knapphet på kompetanse og personell, og redusert inntektsvekst til finansering av landets helse- og velferdstjenester.

Det er nå fire år til generasjonen født i 1945 fyller 80 år. Den mye omtalte eldrebølgen ligger ikke frem i tid, den er her allerede. Nasjonal helse- og sykehusplan 2020-2023 (Meld. St. 7 (2019-2020)) viser til beregninger fra SSB som viser at antallet årsverk i helse- og omsorgstjenestene må øke med 35 prosent frem mot 2035, dersom det ikke iverksettes tiltak for bedre utnyttelse av tilgjengelige ressurser. Det økte behovet for årsverk blir trolig enda større i den kommunale helse- og omsorgstjenesten enn i spesialisthelsetjenesten. En økning som beregnet vil legge beslag på nesten halvparten av veksten i arbeidsstyrken. Det er verken mulig eller ønskelig.  

I Stortingsmeldingen Leve hele livet (Meld. St. 15 (2017–2018)) ble det beregnet at antall mottakere av omsorgstjenester vil øke med nærmere 25 prosent eller om lag 60 000 mottakere fram til 2030, og i overkant av 80 prosent fram til 2060. Antall omsorgsboliger og institusjonsplasser for beboere med behov for heldøgns tjenestetilbud, vil kunne øke med nærmere 20 prosent eller om lag 13 000 plasser fram til 2030, og i overkant av 90 prosent fram til 2060.

I 2030 vil det også for første gang blir flere eldre over 65 år, enn barn og unge under 19 år i Norge. Mens andelen 80 år eller eldre vil mer enn tredobles innen 2060, og det vil være mer enn 500 000 flere eldre enn barn og unge. Uten nye løsninger vil det bety at opp mot én av tre må jobbe i helse og omsorg i 2060.

Tallene kan variere etter ulike forutsetninger, men for Spekter fremstår det som klart at utfordringen ikke kan løses uten at alle aktører er med og bidrar.

Ett av svarene på utfordringene det norske velferdssamfunnet står overfor, slik Spekter ser det, er å ta et mangfold av ressurser i bruk i produksjonen av helse- og velferdstjenester. Offentlige, ideelle og kommersielle aktører må jobbe sammen, for å trygge den norske velferden. I det norske velferdssamfunnet har vi en sterk tradisjon for et godt samarbeid mellom offentlig, privat og ideell sektor.

En hovedgrunn til å benytte kommersielle og ideelle tilbydere er at de finnes der, med ressurser, innovasjon, fleksibilitet og kapasitet det er behov for.

Spekter mener det skal være et offentlig ansvar å styre og finansiere velferdstjenester. Når en høy andel av befolkningen fremover vil ha behov for sektorens tjenester, må vi legge til rette for at flere kan bidra, ikke færre. Det Spekter har kalt en helse- og velferdsmiks, innebærer at kommersielle og ideelle aktører bidrar i oppgaveløsningen sammen med de offentlige aktørene, innen rammen av en sterk offentlig helse- og omsorgssektor, tuftet på verdier som likhet, trygghet og kvalitet.

Et mangfold av forskjellige tjenestetilbydere gir større muligheter for innovasjon, nye arbeidsformer og utvikling teknologi og gir grunnlag for læring på tvers, både i de offentlige virksomhetene og i de private. Dette må til, slik Spekter ser det, for å møte fremtidens utfordringer med kvalitativt gode tjenester for brukerne, og for en effektiv ressursbruk.

I tillegg mener Spekter at en velferdsmiks av offentlige, ideelle og private aktører er et viktig virkemiddel for å unngå to-delte helse- og omsorgstjenester. Vi må sørge for at de private ressursene bidrar til å gjøre det offentlige tilbudet bedre. Dette er det beste virkemiddelet mot fremveksten av et rent privatfinansiert tilbud.

Spekter mener det er et stort behov for innovasjon og omstilling. Produktivitetskommisjonen pekte også på behovet for omstilling i offentlig virksomhet og skrev at «kjøp av varer og tjenester fra private aktører er en viktig kilde til innovasjon og produktivitetsforbedringer i offentlig sektor».

Innovasjon gjennom digitalisering og bruk av velferdsteknologi er viktige virkemidler for å møte utfordringene med økende antall eldre. Her har private leverandører en sentral rolle, i samarbeid med offentlige oppdragsgivere. Grensen mellom produkter og tjenester på dette området er flytende, og private produktleverandører vil som underleverandører også være en viktig del av en velferdsmiks.

Det er nå ti år siden utvalget ledet av Kåre Hagen leverte sin rapport «Innovasjon i omsorg» (NOU 2011:11). Her pekes det også på behovet for samarbeid mellom omsorgssektoren og næringslivet for å utvikle velferdsteknologi. Mye har skjedd på de 10 årene, også når det gjelder teknologiutvikling. Spekter mener derfor tiden er inne for at det settes ned et nytt innovasjonsutvalg.

 

4. God beskrivelse av statens forsyningsansvar og privatiseringsbegrepet
Utvalgsrapporten gir i kapittel 3 en god beskrivelse av fremveksten av velferdsstaten og det statlige forsyningsansvaret på dette området. Det er en nyttig påminnelse om at «velferdsstatens juridiske kjerne er det statlige ansvaret for at alle skal ha tilgang til et lovbestemt sett av velferdsgoder om og når bestemte hjelpebehov oppstår. På denne måten er velferdsstaten et forsikringssystem. Norge, og den nordiske velferdsmodellen, karakteriseres ved at staten selv opererer dette forsikringssystemet, og i betydelig grad selv står for produksjonen av velferdsgodene».

Det presiseres imidlertid at dette ikke betyr at staten må produsere alle tjenestene i egenregi. Spekter er enig i dette. Statens forsyningsansvar, eller sørge-for ansvar som det også kalles i spesialisthelsetjenesten, er et grunnleggende element i den norske velferdsmodellen. Det er dette som er garantien for at vi som brukere er trygge på at det er kort vei til likeverdig og profesjonell hjelp, omsorg og støtte, uavhengig av den enkeltes økonomi.

I Norge er det tradisjon for en høy grad av offentlige tilbydere av tjenester. Hvem som leverer tjenestene, om det er det offentlige, eller det offentlige i kombinasjon med private aktører, er et mer praktisk spørsmål.  Spekter er enig med utvalget i at det bør være et spørsmål om hvilken organisering som fremmer målet om samfunnsøkonomisk effektivitet. Dette dreier seg om mer enn å få tjenester produsert til lavest mulig pris. Effekt for brukeren, innovasjon, kapasitet og fleksibilitet er også viktig i denne sammenhengen, som vi vil komme nærmere tilbake til i kapitlet om begrunnelser for bruk av private under.

«Privatisering» er et ord som bidrar til å skape uklarhet i debatten om private velferdsleverandører. Spekter mener derfor det er bra at utvalget presiserer at bruk av private underleverandører for å oppfylle det statlige forsyningsansvaret, ikke er det samme som privatisering. Spekter er enig i utvalgets beskrivelse av begrepene: «Det går et prinsipielt og viktig skille mellom utkontraktering og privatisering. Privatisering innebærer at et offentlig (velferds-)ansvar reduseres eller avvikles».
 

5. Det offentlige er dominerende tjenesteleverandør, men private og ideelles bidrag er viktig
Kartleggingen i rapporten viser at det meste av velferdstjenestene leveres av det offentlige selv, med unntak for barnehager, arbeidsmarkedstjenester og asylmottak. Innen barnehagesektoren utgjør tjenester fra private leverandører opp mot halvparten av de offentlige driftsutgiftene.

Innen de store sektorene spesialisthelsetjenester og kommunal helse- og omsorg, er nærmere 90 prosent av driftsutgiftene knyttet til offentlig egenproduksjon.

I spesialisthelsetjenesten er det de offentlige sykehusene som dominerer, mens alle avtalespesialistene i hovedsak er private. Når det gjelder fastlegene er i de hovedsak private, men med noen kommunalt ansatte. Går vi ned på fagområder, ser vi at private aktører har en sentral rolle på flere områder (rus, rehabilitering, radiologi og laboratorier mv).

Spekter mener det er bra at rapporten får frem nyansene i dette bildet. Velferdstjenestene leveres i dag gjennom en velfungerende blanding av offentlige, kommersielle og ideelle aktører.
 

6. Begrunnelser for bruk av private
Utvalget tilråder at det offentlige har en mer prinsipiell tilnærming til bruk av private enn det som har vært tilfelle til nå. Det anbefales at det settes som mål for eventuell bruk av private aktører at det kan medføre en mer effektiv bruk av samfunnets ressurser: «Private leverandører bør brukes der private kan levere velferdstjenester med den kvaliteten som kreves i regelverk eller kontrakt, til en lavere samlet kostnad enn det offentlige kan levere selv».

Spekter er enig i at kostnadsargumentet er med på å begrunne bruk av kommersielle og ideelle aktører i tillegg til offentlige, men for Spekter er dette bare en del av en bredere begrunnelse.  Et mangfold av offentlige, kommersielle og ideelle aktører i helse- og omsorgssektoren som leverer og utvikler tjenester på ulike vilkår, vil fremme brukertilpasning, innovasjon, kunnskapsdeling og kvalitet som er nødvendig for å gi nødvendig bærekraft i møtet med den demografiske utvikling og den ventede ressurstilgangen i tiden fremover.

Utvalget er selv inne på at et mangfold av leverandører som driver på ulike forutsetninger kan bidra til konkurranse, påvirke kvalitet og kostnader. Spekter skulle imidlertid gjerne ha sett et videre perspektiv fra utvalget på samfunnsgevinster som følge av et slikt mangfold, i form blant annet av tjenesteutvikling, innovasjon, læring på tvers og brukertilpasning.
 

7. Lønnsomhetsvurderinger
Spekter mener det er positivt at utvalget ikke har funnet at driftsmarginene ligger over det som er en normal avkastning (i gjennomsnitt). Tvert imot ligger marginene for de private velferdsaktørene under annen sammenlignbar tjenesteproduksjon. De tjener penger, men en driftsmargin på 5,3 prosent er relativt beskjeden sammenlignet med andre tilsvarende bedrifter der driftsmarginen er 5,7 prosent. Flertallets vurdering er at dette ikke et urimelig nivå på fortjeneste.

Vi har også registrert mindretallets vurdering om at lønnsomhet ikke bør måles ut fra driftsmargin, men som avkastning på egenkapital. Utvalgets flertall argumenterer for at driftsmarginen er det mest relevante lønnsomhetsmålet. Spekter deler synspunktene til utvalgets flertall her. Avkastning på egenkapital kan være misvisende i virksomheter innenfor velferdssektoren med lav egenkapital. I produksjonen av velferdstjenester er egenkapitalen normalt lav, det er medarbeidernes kompetanse som er av størst betydning. Selv et beskjedent overskudd kan derfor komme til å fremstå som en uvanlig høy avkastning på en relativt sett lav egenkapital. Avkastning på egenkapital vil derfor ikke gi et dekkende og riktig bilde av virksomhetens økonomi.

 

8. Ikke behov for å innføre begrensninger i utbytte m.v.
Utvalget har vurdert et eventuelt tak på resultatet for de private virksomhetene som leverer offentlig finansierte velferdstjenester, for eksempel at driftsmarginen maksimalt kan være på et visst nivå. Utvalget ser store utfordringer med et slikt tiltak, både ved utformingen og ved å hindre omgåelser.

Utvalget har i også vurdert nærmere begrensninger i disponeringen av årsresultatet, dvs eventuelle begrensninger i uttak av utbytte mv. Utvalgets flertall anbefaler ikke å innføre begrensninger i uttak av utbytte og konsernbidrag utover den reguleringen som allerede finnes. Dette begrunnes delvis med at regulering vil kunne gi færre private leverandører og svekke mangfold og innovasjon. I tillegg mener utvalget at målet om å sikre at offentlige midler går til formålet kan oppnås bedre gjennom andre virkemidler.

Spekter er enig i de to ovennevnte vurderingene. Bakgrunnen for at dette drøftes er en antakelse om at det er et problem at midlene fra det offentlige ikke går til produksjon av velferd med til superprofitt og høye utbytter. Utvalget har selv konkludert med at de ikke har funnet utstrakt superprofitt. Da er det heller ikke nødvendig å innføre særskilt regulering av dette.

Spekter mener også, i likhet med utvalget, at dette kan sikres gjennom andre virkemidler. Det kan for eksempel oppnås ved å stille krav som bestiller av tjenester, eller der det er mulig, sørge for velfungerende markeder med konkurranse mellom leverandørene.
 

9. Ulike styringsvirkemidler og samspillsmodeller, viktig å styrke bestillerkompetansen
Utvalget gir en god beskrivelse av ulike styringsvirkemidler som det offentlige kan bruke for å styre private aktører (styring gjennom hierarki, regelstyring og økonomiske insentiver). Kartleggingen av de forskjellige sektorene viser at det er en kombinasjon av ulike styringsvirkemidler og finansieringsformer som er tatt i bruk. En del av dette dreier seg om bruk av offentlige anskaffelser vs offentlige tilskuddsordninger. Offentlige anskaffelser brukes blant annet innenfor barnevern, kommunale helse- og omsorgstjenester og arbeidsmarkedstiltak. Tilskuddsordninger brukes innenfor sektorer som barnehager og friskoler. Innenfor spesialisthelsetjenesten brukes både tilskuddsordninger og offentlige anskaffelser.

Spekter mener det er viktig at styringsvirkemidlene og finansieringsformene tilpasses de ulike behovene i hver delsektor. I noen sektorer vil tilskudd være egnet (jf kapitlet under om forslagene for barnehagesektoren), i noen vil offentlige anskaffelser være egnet.

Utvalget vurderer det som svært viktig at det foreligger god bestillerkompetanse hos den som skal anskaffe en velferdstjeneste. Spekter er enig i dette. Videreutvikling og profesjonalisering av den offentlige bestillerfunksjonen er viktig for å sikre best mulig velferdstjenester, og for å sikre at de offentlige midlene går til formålet.

Spekter mener samtidig utvalgets drøftinger er mer preget av et styringsperspektiv enn et samspillsperspektiv. Det ligger kanskje utenfor utvalgets mandat, men det er vel så interessant å få belyst hvordan samspillet mellom offentlige, private og ideelle kan videreutvikles slik at vi får ønsket innovasjon og videreutvikling av tjenestetilbudet. Bestillerrollen kan også brukes til å styrke samspillet mellom aktørene.

I kapittel 3 beskrives det et behov for at «nye samarbeidsformer mellom det offentlige og private aktører kan bidra både til tjeneste- og næringsutvikling, slik at målet om samfunnsøkonomisk effektiv ressursbruk nåes». Spekter savner dette perspektivet i de andre kapitlene og mener ulike samspillsmodeller og samarbeidsformer kunne vært mer vektlagt i utredningen.

Dette kan for eksempel være utvidet egenregi, partnerskap, offentlig-privat samarbeid og innovative anskaffelser/innovasjonspartnerskap. Det også mulig å tenke samarbeid i et bredere perspektiv, mellom flere typer aktører, for eksempel samarbeid med forskningsmiljøer, sosiale entreprenører, frivillige organisasjoner og mellom ulike forvaltningsnivåer.

 

10. Kvalitet og kvalitetsindikatorer, behov for mer kunnskap
Utvalget redegjør for målingsproblemer knyttet til tjenestenes kvalitet og resultater, og at dette gjør det vanskelig å få oversikt over styringskostnader.

Utvalget tilråder at det gjennomføres mer forskning på sammenhengene mellom kvalitet og ressursbruk innenfor alle velferdstjenestene. Utvalget har i kapittel 17 beskrevet at det i dag foreligger få studier som har målt effekten av kostnader og kvalitet samtidig. Særlig viktig vil det være å få etablert mer kunnskap som gjør det mulig å sammenlikne effektiviteten hos produsenter med ulikt eierskap og organisering.

Spekter støtter utvalgets forslag om mer forskning på sammenhengene mellom kvalitet og ressursbruk innenfor alle velferdstjenestene. Vi mener det bør gjelde både offentlige, private og ideelle aktører. Bedre oversikt og kunnskap om kvalitet og resultater er viktig for å vurdere om bruk av private og ideelle gir lavere samlede kostnader enn om det offentlige skulle gjort alt på egen hånd.

Spekter mener det bør vurderes å etablere en egen kvalitetskommisjon i forlengelsen av det arbeidet som er gjort i Velferdstjenesteutvalget. Vi viser i den sammenheng til tilsvarende arbeid i Sverige hvor Välfärdsutredningen fikk i oppdrag å analysere hvordan kvalitetsmål kunne anvedendes innen velferdstjenestene. (SOU 2017:38).  

Det vil også være nyttig å vurdere samfunnsøkonomisk nytte av forskjellige tjenesteområder. Vi viser i den sammenheng til en ny rapport om samfunnsøkonomisk nytte av rehabilitering, som Oslo Economics har utarbeidet på oppdrag fra Spekter (Samfunnsøkonomisk verdi av rehabilitering, 2020). Rapporten omhandler rehabiliteringsområdet som helhet, men undersøker nærmere rehabiliteringstjenester for personer med traumatiske hjerneskader og konkluderer at disse tjenestene sannsynligvis er samfunnsøkonomisk lønnsomme. I likhet med Velferdstjenesteutvalget peker rapporten på behovet for mer forskning og kunnskap om ressursbruk og effekt.

 

11. Viktig med åpenhet
Utvalget peker på behov for økt transparens om eierskap, organisering og økonomi. Spekter støtter anbefalingene om økt åpenhet for både private og ideelle. Mer åpenhet vil bidra til å redusere mistenkeliggjøring og øke tilliten til aktørene. Mer åpenhet gir også likere konkurransevilkår.

Spørsmålet om fellesskapets midler brukes riktig og til brukenes beste, ligger i kjernen av debatten om bruk av private leverandører av velferdstjenester. Utvalgets kartlegging av pengestrømmer gir ikke underlag for å hevde at det tas urimelig høy fortjeneste i noen av leverandørmarkedene, men den viser også at det er krevende å få oversikt. Bedre tilgang til nøkkelinformasjon om økonomiske forhold, eierskap og organisering blant aktørene vil trolig styrke legitimiteten til bruken av private leverandører. Det er mulig at et offentlig register kan bidra til dette. Spekter mener det bør utredes nærmere hvordan et slikt register eventuelt kan innrettes.

 

12. Lønns- og arbeidsvilkår
Utvalget har vurdert lønns- og arbeidsvilkår hos de private og ideelle aktørene, for om mulig få et bilde av om det er store forskjeller mellom ansatte i offentlig og privat sektor når det gjelder disse forholdene, jfr mandatet.  

Utvalget finner ikke belegg for dette og konkluderer med at private aktører har ordnede lønns- og arbeidsvilkår.

Spekter organiserer en rekke virksomheter som er omfattet av velferdstjenesteutvalgets rapport. Tariffavtalene som gjelder disse virksomhetene, er inngått mellom Spekter og hovedorganisasjonene. I tillegg til lønns- og arbeidsvilkår, har de fleste virksomhetene også pensjonsordningen regulert i overenskomsten. I den grad det er ulike bestemmelser i den enkelte virksomhet, er det fordi partene har blitt enige om det etter forhandlinger. Dette er også tariffavtalens fortrinn som reguleringsform; det er mulig å avtale bestemmelser som er tilpasset virksomheten/den aktiviteten som skal gjøres.

Til utvalgets drøfting av virkemidler for å oppnå likere arbeids-, lønns- og pensjonsvilkår mellom private og offentlige ansatte, ønsker Spekter å kommentere følgende:

Det er partene som avgjør hvordan tariffavtalene skal utformes, herunder hvilket lønnsnivå som reguleres. I vår kommunikasjon med utvalget har vi pekt på at det er feil å forvente at det skal være helt identiske lønns- og arbeidsvilkår mellom aktørene. Innen andre sektorer som leverer tjenester til det offentlige ville det være utenkelig å forutsette at lønns- og arbeidsvilkår skal være helt identiske. Det viktige må være at aktørene opptrer skikkelig og ansvarlig også når det gjelder lønns- og arbeidsvilkår, og at det er ordnede lønns- og arbeidsvilkår.

Når det gjelder allmenngjøring, støtter Spekter utvalget i at allmenngjøring ikke kan benyttes her. Allmenngjøring er ment å sikre at utenlandsk arbeidskraft har ordnede lønn- og arbeidsforhold. Det er et virkemiddel som griper inn i partenes ansvar for lønnsdannelsen og derfor kun bør anvendes i spesielle tilfeller for å motvirke uanstendige lønns- og arbeidsvilkår. Tatt i betraktning høy organisasjonsgrad og det mangfoldet av tariffavtaler som finnes på velferdsområdet, er allmenngjøring et helt uaktuelt virkemiddel her. Det samme gjelder lovfesting av lønns-, arbeids- og pensjonsvilkår, som vil være helt i strid med den norske samarbeidsmodellen, og som ville svekket det organiserte arbeidslivet og oppslutningen om tariffavtalene. Et samlet arbeidsliv har støttet Regjeringen i at lovfestet minstelønn, slik det for tiden diskuteres i EU, ikke er forenlig med den norske modellen.

Spekter ser ikke at det er behov for å innta ytterligere krav til lønns- og arbeidsvilkår i det offentlige anskaffelsesregelverket, med mindre det er spesifikt rettet mot å motvirke useriøsitet og arbeidslivskriminalitet. Lønns- og arbeidsvilkår er sammensatt på ulik måte i ulike tariffområder, og mer detaljerte krav vil først og fremst gripe inn i partenes avtalefrihet og dermed kunne svekke tariffavtalens stilling, men det vil etter Spekters vurdering også gjøre det vanskelig å sammenligne og krevende å følge opp. Krav om særskilte pensjonsordninger ville være spesielt uheldig, da stadige omlegginger etter hvilke oppdrag virksomheten får og går ut av vil ha negative konsekvenser både for de ansatte og virksomhetene. Spekter avviser for øvrig forutsetningen om at kostnadsnivå for en pensjonsordning sier noe om de ansattes pensjonsrettigheter. For mange arbeidstakere vil for eksempel den innskuddsbaserte ordningen gi bedre pensjonsvilkår enn offentlig tjenestepensjon, selv om førstnevnte ordning ikke er så kostnadskrevende som den sistnevnte.  

 

13. Nærmere om forslagene for barnehagesektoren
Barnehagesektoren er den velferdssektoren med størst innslag av private aktører, og det private bidraget er en viktig grunn til at vi i dag har tilnærmet full barnehagedekning. Spekter organiserer flere større virksomheter innen barnehagesektoren som Norlandia, Akasia og flere av de store studentsamskipnadene. Utvalget kommer med flere forslag knyttet til barnehagesektoren som kan få stor betydning for disse.

Noen av forslagene er kommentert nedenfor, men innledningsvis vil vi minne om betydningen av barnehageforliket og de privates rolle i den sammenheng. Barnehageforliket har vært et godt eksempel på hvordan offentlige og private aktører sammen har bidratt til å nå målet om full barnehagedekning, noe som er vesentlig for de barna og familiene som berøres, men viktig også i et videre likestillings- og arbeidslivsperspektiv. Det er derfor viktig at det nå ikke gjøres endringer som isolert sett kan høres logiske ut, men som kan ødelegge de vellykkede, tverrpolitiske løsningene vi har fått til i denne sektoren.

 

Spekter kommenterer i det videre de enkelte forslagene.

 

Selvstendig rettssubjekt
Utvalget foreslår å innføre krav om at hver enkelt barnehage skal være selvstendig rettssubjekt. Formålet er å styrke det offentliges innsyn i virksomheten.  Etter det vi forstår, er tanken dette vil pålegge hver enkelt barnehage utarbeide et årsregnskap med balanseside som inkluderer opplysninger om eiendeler, egenkapital, gjeld og avsetning til utbytte. Denne informasjonen vil være offentlig tilgjengelig.

Spekter er enig med utvalget i at det bør være åpenhet om økonomien til de private selskapene som leverer velferdstjenester. Hvordan dette skal oppnås må veies opp mot de praktiske konsekvensene av forslagene. Forslaget om krav om selvstendige rettssubjekter har vært på høring, senest i forbindelse med endringer i barnehageloven og krav til internkontroll.

Spekter er uenig i forslaget om at hver barnehage skal være et selvstendig rettssubjekt.  Innenfor et barnehagekonsern vil det være noen barnehager som går i pluss og noen som går med underskudd. Det er derfor nødvendig og viktig å kunne «kryssubsidiere» mellom barnehager, slik det også gjøres mellom kommunale barnehager. Hvis hver barnehage må opprettes som et eget AS, vil det i prinsippet fortsatt være mulig, men det vil gi økning i ressursbruk som dreier innsats fra utvikling av tilbudet til økt byråkrati.

I tillegg er det er allerede et krav om at hver enkel privat barnehage, herunder de barnehager som er registrert som underenheter, rapporterer inn opplysninger om inntekter og kostnader til BASIL (Barnehage-statistikk-innrapporteringsløsning). Vi kan ikke se at et årsregnskap vil kunne gi ytterligere opplysninger enn hva som allerede fremgår av dette. 

For studentsamskipnadene er det også en unødvendig merkostnad knyttet til det. Behovet for innsikt og kontroll kan løses ved krav til regnskapsførsel og dokumentasjon av hva offentlig tilskudd og foreldrebetaling dekker for den enkelte barnehage. Samskipnadene har for eksempel i dag ulike regnskap for ulike tjenesteområder og i tillegg utarbeides egne segmentregnskap i enkelte enheter for å dokumentere at de ikke har konkurransevridende aktivitet. De dokumenterer at offentlige subsidier kun kommer studentene til gode uten at det er nødvendig å etablere egne rettssubjekter.

 

Forslag til endringer i finansieringsmodell
Utvalget kommer her dels med forslag til justeringer innenfor dagens modell, og dels med mer gjennomgripende forslag om kommunenes ansvar og virkemidler. Mulige endringer utvalget peker på er:

  • justeringer i dagens tilskuddssystem,
  • presisere varigheten av finanseringen,
  • legge til rette for bruk av offentlige anskaffelser,
  • gi kommunene større frihet til selv å bestemme finansieringsform for barnehagene.

 

Justeringer av dagens tilskuddssystem
Utvalget legger til grunn at lønnsomheten i private barnehager er god, særlig for større aktører. Det hevdes at nesten 40 prosent av barnehagene i 2018 hadde driftsmarginer over 6 prosent, som vurderes som høyt sett i forhold til risikoen.

Spekter vil gjøre oppmerksom på at tallgrunnlaget her ikke er helt oppdatert. Utvalget har sett på regnskapstall for 2015-2018. Det har vært en nedgang i lønnsomheten over de fire årene, som har fortsatt i årene etter. 4 av 10 barnehager går nå med underskudd (Kilde: PBL).  Innføringen av en ufinansiert bemannings- og pedagognorm har redusert lønnsomheten vesentlig i 2019 og 2020, noe som ikke kommer fram i rapporten.

Utvalget drøfter nivået på de ulike tilskuddselementene i dagens modell (kapitaltilskudd, driftstilskudd og pensjonstilskudd) og mener det bør gjøres endringer i tilskuddsgrunnlaget, uten at det er helt klart hvilke endringer.

Spekter er enig i at det kan være nødvendig med en gjennomgang av finansierings-/tilskuddsmodellen, men da er det viktig at helheten i modellen vurderes, ikke bare enkeltelementer. Det er mulig for eksempel pensjonstilskuddet isolert sett er høyt, men det blir feil å kutte her så lenge kapitaltilskuddet er for lavt. Spekter vil derfor be om at helheten i finansieringsmodellen vurderes, og at eventuelle forslag til endringer er basert på en samlet gjennomgang, hvor konsekvensene for barnehagetilbudet også blir tydeliggjort.

Vi viser i den sammenheng til at det nå er nedsatt et eget hurtigarbeidende utvalg underledelse av Knut Storberget, som skal utrede finansieringen av private barnehager.

 

Varigheten på finansieringen
Det er utvalgets oppfatning at varigheten av tilskuddsfinansieringen bør presiseres i loven eller forskriften. Det drøftes alt fra ett år til varighet på flere år, der kommunene ønsker det. Dette begrunnes med at kommunen som barnehagemyndighet må ha nødvendige virkemidler til å regulere kapasiteten i hele barnehagesektoren.

Spekter ser at det fra det offentliges side kan være ønskelig å begrense varigheten på tilskuddet, men det må veies opp mot de private aktørenes behov for forutsigbarhet. Det vil neppe være stor interesse for å etablere og drifte barnehager hvis det er usikkert om det gis tilskudd i årene som kommer. Det vil være det samme enten det brukes tilskudd eller offentlige anskaffelser. Spekter mener tilbydere må garanteres en varighet i finansieringen som gir tilstrekkelig forutsigbarhet med utgangspunkt i kostnadene ved etablering.

Legge til rette for bruk av offentlige anskaffelser

Utvalget peker på at det ikke er noe i regelverket som forhindrer at kommuner som ønsker at det skal etableres nye private barnehager, velger å organisere dette som en anskaffelse i henhold til regelverket for offentlige anskaffelser. Utvalget mener at mer bruk av offentlige anskaffelser for noen kommuner vil kunne legge bedre til rette for god og effektiv bruk av private barnehager.

Spekter mener generelt at offentlige anskaffelser er et egnet virkemiddel for anskaffelser av produkter og tjenester til det offentlige, i mange tilfeller også velferdstjenester. Når det gjelder barnehagesektoren mener vi en tilskuddsmodell er best egnet.

Vi vil minne om de prinsippene som lå til grunn for barnehageforliket hvor det var enighet om likebehandling av private og kommunale barnehager. Spekter mener prinsippet om likebehandling ivaretas best gjennom en felles tilskuddsmodell.

I tillegg vil en tilskuddsmodell gi bedre forutsigbarhet for tilbydere av tjenestene, og for brukerne (barn og foreldre).
 

Gi kommunene større frihet til selv å bestemme finansieringsform

Utvalget mener det bør være opp til den enkelte kommune å velge finansieringsform for de private barnehagene i kommunen. Det vil si at det bør være opp til kommunen selv om den ønsker å bruke, offentlige anskaffelser eller tilskudd, og vilkårene og varigheten ved kjøp eller fastsettelse av tilskudd.

Spekter mener dette også vil gi mindre forutsigbarhet for de private barnehagene. Videre vil det øke forskjellsbehandlingene og gi ulikt tilbud i ulike kommuner.
 

Om salg av virksomhet

Utvalget har også vurdert gevinstrealisering ved salg av virksomhet eller eiendom. Utvalget mener det er mye som tyder på at salg av hele eller deler av virksomheten er den mest utstrakte metoden for gevinstrealisering i mange deler av velferdssektoren, for eksempel innen barnehagesektoren.

Samtidig konkluderer utvalget med at dette ikke kan forhindres gjennom generell, sektorovergripende regulering. Utvalget foreslår derfor ikke særskilte regler for uttak av verdier ved salg av virksomheter innenfor velferdssektorene.

Utvalget mener at i den grad eventuelle gevinster kan tilskrives salg av eiendom under markedspris, bør det vurderes om dette kan være et resultat av ulovlig gitt statsstøtte.

Det er ikke noe i utvalgets funn som dokumenterer at det er et stort omfang av barnehageeiendommer som ikke er kjøpt på ordinært vis, eller at gevinster skylder subsidiert tomter eller andre former for offentlig eller kommunal støtte.

Spekter har forståelse for at store gevinster ved et videresalg av eiendommer eller virksomheter, hvor normale markedspriser har økt betraktelig, kan virke uheldig. Samtidig er det klart at private velferdsvirksomheter må kunne ha like rammebetingelser som alle andre som investerer og vedlikehold bygg over tid. Det er avgjørende for at private aktører skal kunne ta den risikoen slike investeringer innebærer, og vi støtter at utvalget ikke foreslår nye reguleringer for å begrense uttak av gevinst ved salg.

 

Følg også høringen på Regjeringens nettsider