Storberget-utvalgets rapport «Du er henta»
Høringssvar
Vi viser til høringsbrev fra Kunnskapsdepartementet datert 29. juni om Storberget-utvalgets rapport «Du er henta».
Arbeidsgiverforeningen Spekter organiserer flere private barnehagevirksomheter både kommersielle og ideelle aktører, som Norlandia og flere av studentsamskipnadene.
Før vi går nærmere inn på en del av forslagene i rapporten har vi noen kommentarer til bakgrunnen for diskusjonen om de private barnehagenes rammebetingelser.
Behov for omstilling i offentlig sektor
Storberget-utvalgets rapport kommer med en rekke forslag til tiltak når det gjelder finansiering av private barnehager, men vi savner en litt tydeligere analyse av hva problemet er med dagens finansieringsmodell. Utvalget viser til Regjeringens perspektivmelding (Meld. St. 14 (2020-2021)) som påpeker at i fremtiden vil færre yrkesaktive stå bak hver pensjonist, og at statens utgifter vil gå opp uten at inntektene vil øke like mye. I lys av Perspektivmeldingen mener utvalget at finansieringsordningen for private barnehager må være bærekraftig og bidra til at ressursene brukes effektivt, på en måte som kommer barna til gode.
Dette er Spekter helt enig i. Det vil bli strammere offentlige budsjetter fremover. Det vil derfor være behov for innovasjon og omstilling i offentlige finansierte velferdstjenester, slik at vi får mest og best mulige tjenester for de bevilgede midlene. Dette gjelder alle typer velferdstjenester. Behovet for omstilling i offentlig sektor er påpekt både i Perspektivmeldingen og Produktivitetskommisjonen.
Ut over de generelle utfordringene når det gjelder finansieringen av fremtidens velferdstjenester, savner Spekter en bedre beskrivelse av hva problemet er i barnehagesektoren. Vi får et inntrykk av at man går rett på forslag til tiltak uten at det er klart om vi har et problem og hva man ønsker å løse i denne sektoren.
Barnehagereformen har vært vellykket og viktig
Etter vår vurdering er barnehagesektoren en av de mest velfungerende delene av den norske velferdstjenesten. Barnehageforliket er et godt eksempel på hvordan offentlige og private aktører sammen har bidratt til å nå målet om full barnehagedekning, noe som er vesentlig for de barna og familiene som berøres, men viktig også i et videre likestillings- og arbeidslivsperspektiv.
Det er derfor viktig at det nå ikke gjøres endringer som isolert sett kan høres logiske ut, men som kan ødelegge de vellykkede, tverrpolitiske løsningene vi har fått til i denne sektoren.
Det er muligheter for innovasjon i hele barnehagesektoren
Som utvalget peker på, går det store beløp til denne sektoren. I 2020 var kommunenes totale netto driftsutgifter til barnehage 49,3 milliarder kroner. I tillegg kommer 4 mrd. kroner i foreldrebetaling.
De private barnehagene mottok 22,6 milliarder kroner i driftstilskudd noe som tilsier 46 prosent av kommunenes totale utgifter til barnehagedrift. Siden 2016 og frem til i dag har private barnehager hatt cirka 53 prosent av barnehagene, mens antall barn fordeler seg ganske likt på private og kommunale barnehager. Det betyr at kommunene bruker om lag 26 mrd. kroner på eget tilbud og 22 mrd. kroner på de private barnehagene. Det er koster altså mer å drifte de kommunale barnehagene, enn de private, med samme antall barn. Det er sikkert flere grunner til dette, men det er et tegn på at det er noe å hente når det gjelder innovasjon i denne sektoren.
Vi er klar over at utvalgets mandat dreier seg om finansieringen av de private barnehagene, men i lys av utfordringene i Perspektivmeldingen, som utvalget viser til, hadde det vært like interessant å se på hvordan vi kan få mest og best mulig tjenester ut av de nærmere 50 mrd. kronene som brukes på dette området totalt sett, ikke bare de 22 mrd. som går til den private delen.
Misvisende bruk av Velferdstjenesteutvalgets konklusjoner
Utvalget sier: «Utvalgets flertall mener i likhet med Velferdstjenesteutvalget at det ikke kan utelukkes at det realiseres meravkastning utover normalavkastning (superprofitt) i privat barnehagedrift, og at driftsmarginen for noen private barnehager er for høy. En slik situasjon over tid vil ikke være økonomisk bærekraftig og dessuten svekke legitimitet for at private kan bidra inn i sektoren».
Det er riktig at Velferdstjenesteutvalgets flertall sier at det ikke kan utelukkes at det finnes superprofitt, men de har heller ikke kunnet dokumentere at det finnes superprofitt. Storberget-utvalget mer enn antyder at det er superprofitt i sektoren når de skriver at «en slik situasjon over tid vil ikke være økonomisk bærekraftig.»
Spekter mener Storberget-utvalget her bidrar til å skape inntrykk av at det er supeprofitt i sektoren, noe vi mener er misvisende. Ifølge Velferdstjenesteutvalget var gjennomsnitt ligger driftsmargin for private aktører i barnehagesektoren mellom ca. 5 prosent og ca. 6 prosent i perioden 2014–2018.
Viktig å se på helheten i modellen
Spekter er enig i at det med jevne mellomrom kan være nødvendig med en gjennomgang av finansierings-/tilskuddsmodellen for barnehagesektoren. Det er da viktig at det er helheten i modellen som vurderes, ikke bare enkeltelementer. Tidligere har det for eksempel vært en diskusjon om pensjonstilskuddet isolert sett er for høyt, men det blir feil å redusere dette så lenge kapitaltilskuddet er for lavt. Spekter vil derfor støtte at det nå legges opp til en helhetlig vurdering av finansieringsmodellen.
Kommunalt selvstyre må veies opp mot behov for forutsigbarhet
Storberget-utvalget legger frem to alternative forslag til finansieringsmodell. Lokal samhandlingsmodell som flertallet kaller sitt forslag, og Kvalitets- og mangfoldsmodellen som PBL kaller sin modell.
Spekter mener mindretallets forslag (kvalitets- og mangfoldsmodellen) har mange positive elementer. Den gir bedre forutsigbarhet for de private leverandørene enn flertallets modell.
Storberget-utvalgets flertall begrunner sitt forslag til finansieringsmodell med at kommunene skal gis større frihet til å styre sektoren enn i dag. Spekter har forståelse for denne begrunnelsen. Kommunene har, og bør ha, stor innflytelse over de velferdstjenestene de har ansvar for. Dette må likevel veies opp leverandørenes behov for forutsigbarhet. Rapporten legger stor vekt på forutsigbarhet for private barnehager, men vi opplever at flere av forslagene tvert imot svekker forutsigbarheten. Hvis det skapes uforutsigbarhet rundt bruk av tilskudd eller anbud, og varigheten på finansieringen, vil det bli svært vanskelig for de private leverandørene i denne sektoren. Flertallets modell flytter også innflytelse fra foreldre til kommunen, da valgmulighetene for foreldrene svekkes. Fra et brukerperspektiv vil det være en uheldig utvikling.
Hvis valget står mellom de to modellene som er beskrevet av utvalget mener Spekter at PBL-modellen er den som best ivaretar balansen mellom kommunenes styringsbehov og behovet for forutsigbarhet for barnehagene. Vi advarer mot «Lokal samhandlingsmodell» sine forslag om lokale forskrifter, tidsavgrensede tilskudd og koordinerte opptak. Det vil gi mindre forutsigbarhet.
Storberget-utvalgets rapport kan gi inntrykk av at det bare finnes to alternativer. Spekter mener det finnes en tredje vei, dagens system med justeringer av enkeltelementer. Alle finansieringsmodeller bør justeres kontinuerlig, men det bør vises varsomhet med store endringer i modeller som i hovedsak fungerer etter hensikten. Det bør være mulig å gjøre endringer basert på en blanding av eksisterende tilskuddsordninger og elementer fra PBLs forslag til ny modell. Det viktigste er at endringene ikke går ut over kvaliteten i tjenestetilbudet, og at det ikke tar fra private barnehager nødvendig forutsigbarhet og bærekraftige rammevilkår.
Storberget utvalgets rapport gir et inntrykk av at det er et problem at modellen «overfinansierer» de private barnehagene. Realiteten er vel heller at mange av de private barnehagene underfinansieres. I 2019 gikk en tredel av de private barnehagene med underskudd. Effekten av bemanningsnormene har ytterligere forverret dette de senere årene. Dette kan løses med endringer og oppjusteringer av satser innenfor dagens modell.
Viktig å vurdere konsekvensene av forslagene
En del av forslagene fra Storberget-utvalget vil bidra til mindre forutsigbarhet for de private leverandørene. Barnehagesektoren er basert på et samarbeid og samspill mellom offentlige og private aktører. De private står for om lag halvparten av tjenestene, langt mer enn det som er vanlig i andre offentlig finansierte velferdstjenester.
Spekter savner en risikovurdering av forslagene med vekt på følgende vurderinger:
- Hva vil konsekvensene være hvis forutsigbarheten blir borte og de private trekker seg ut?
- Vil kommunene være i stand til å etablere tilsvarende tilbud?
- Hva vil de økonomiske konsekvensene være for kommunene?
- Hva vil konsekvensen være for brukerne (familier og barn) hvis tilbudet faller bort?
Kvalitet i barnehagene er viktig
Det viktigste i forbindelse med barnehagereformen var kapasitetsutbygging. Nå som vi har fått full barnehagedekning har kvalitet i tilbudet fått økt oppmerksomhet. Barnehagene har en viktig rolle som en del av det totale utdanningsløpet. Frafall senere i utdanningsløpet er en av de store utfordringene både i utdannings- og arbeidslivspolitikken. Dette kan møtes med tidlig innsats i en tidligere fase, blant annet i barnehagene.
Spekter mener kvalitet i barnehagene er viktig, ikke bare for barna, men for å møte en av de store samfunnsutfordringene fremover. Spekter mener mangfold og samhandling mellom offentlig og privat sektor bidrar til innovasjon og kvalitetsutvikling. Det gir grunnlag for læring på tvers mellom barnehager med ulik erfaring og arbeidsformer. Det er derfor viktig at finansieringsmodellen gir forutsigbare rammer for de private, slik at de vil være en del av det totale tjenestetilbudet også i fremtiden.
Unødvendig å etablere hver barnehage som selvstendige rettssubjekt
Det har fra flere, nå sist Storberget-utvalget, kommet forslag om å kreve at alle barnehager skal være selvstendige rettssubjekter. Formålet er åpenhet og innsyn i økonomi og regnskap.
Spekter er helt enig i formålet. Det bør være full åpenhet og innsyn i økonomien til barnehagene.
Etablering av alle barnehager som selvstendige rettssubjekter er omfattende og ressurskrevende, og ikke nødvendig for å oppnå formålet. Vi mener dette kan oppnås gjennom rapportering til BASIL-systemet (Barnehage-statistikk-innrapporteringsløsning).
Spekter er derfor uenig i forslaget om at hver barnehage skal være et selvstendig rettssubjekt. Innenfor et barnehagekonsern vil det være noen barnehager som går i pluss og noen som går med underskudd. Det er derfor nødvendig og viktig å kunne «kryssubsidiere» mellom barnehager, slik det også gjøres mellom kommunale barnehager. Hvis hver barnehage må opprettes som et eget AS, vil det i prinsippet fortsatt være mulig, men det vil gi økning i ressursbruk som dreier innsats fra utvikling av tilbudet til økt byråkrati.
I tillegg er det er allerede et krav om at hver enkel privat barnehage, herunder de barnehager som er registrert som underenheter, rapporterer inn opplysninger om inntekter og kostnader til BASIL Vi kan ikke se at et årsregnskap vil kunne gi ytterligere opplysninger enn hva som allerede fremgår av dette.
For studentsamskipnadene er det også en unødvendig merkostnad knyttet til det. Behovet for innsikt og kontroll kan løses ved krav til regnskapsførsel og dokumentasjon av hva offentlig tilskudd og foreldrebetaling dekker for den enkelte barnehage. Samskipnadene har for eksempel i dag ulike regnskap for ulike tjenesteområder og i tillegg utarbeides egne segmentregnskap i enkelte enheter for å dokumentere at de ikke har konkurransevridende aktivitet. De dokumenterer at offentlige subsidier kun kommer studentene til gode uten at det er nødvendig å etablere egne rettssubjekter.
Regjeringen har nylig sendt på høring et forslag om en «mellomløsning» med krav om separate regnskaper for hver barnehage, uten at det etableres selvstendige rettssubjekter. Spekter mener dette er en bedre løsning enn å kreve at alle barnehager skal være selvstendige rettssubjekter. Samtidig vil vi påpeke at det ikke er ønskelig at det innføres nye krav til regnskap, revisjon og rapportering for studentbarnehager. Deres drift er allerede regulert av Studentsamskipnadsloven. De har som nevnt også regnskap i dag som ivaretar dokumentasjonsbehovet. Vi viser til eget høringssvar om dette forslaget.
Regulering av salg/kommunal forkjøpsrett
Som det fremkommer av Velferdstjenesteutvalget» er det eksempler på at private har fått tilsynelatende høy avkastning ved salg av eiendommer. Samtidig er det viktig å være klar over at dette ikke er gevinst som oppstår gjennom offentlige tilskudd.
Spekter har forståelse for at store gevinster ved et videresalg av eiendommer eller virksomheter, hvor normale markedspriser har økt betraktelig, kan virke uheldig. Samtidig er det klart at private velferdsvirksomheter må kunne ha like rammebetingelser som alle andre som investerer og vedlikehold bygg over tid. Det er avgjørende for at private aktører skal kunne ta den risikoen slike investeringer innebærer.
Spekter støttet derfor Velferdstjenesteutvalgets vurdering om ikke å foreslå nye reguleringer i forbindelse med salg av eiendom.
Storberget-utvalget foreslår nå å innføre en kommunal forkjøpsrett ved salg av private barnehager. Det foreslås også å en ordning med statlig sikring av finansiering av denne forkjøpsretten. Det foreslås videre et forbud mot salg av eiendommer inntil denne lovendringen om forkjøpsrett er på plass.
Fra Spekter ser vi ikke behov for en slik forkjøpsrett. Det vil være unødvendig bruk av offentlige midler, som kan være krevende i lys av stramme offentlige budsjetter. Vi ser heller ikke at det vil bidra et bedre tjenestetilbud, snarere tvert imot.