«Jeg ønsker meg en T-skjorte som det står «Utredningsinstruksen» på», skrev Aftenpostens daværende politiske redaktør Trine Eilertsen i april 2018. Hun påpekte at flere politiske prosjekter hadde sølt bort milliarder av kroner fordi konsekvensene ikke var utredet godt nok.

Det fikk Hilde Singsaas, direktør i Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ), til å ta henne på ordet. Direktoratet, som skal bidra til god økonomistyring og effektiv ressursbruk i staten, trykket opp T-skjorter der det sto «Jeg elsker Utredningsinstruksen».

På baksiden var det listet opp instruksens seks grunnleggende spørsmål:

1. Hva er problemet og hva vil vi oppnå?
2. Hvilke tiltak er relevante?
3. Hvilke prinsipielle spørsmål reiser tiltakene?
4. Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de, og hvem blir berørt?
5. Hvilket tiltak anbefales, og hvorfor?
6. Hva er forutsetningene for en vellykket gjennomføring?

– De politiske partiene går ofte til valg med løfter om konkrete tiltak, og da er det fristende å hoppe rett til spørsmål 5. Men selv om det er lett å forstå utålmodigheten etter å komme i gang, har forvaltningen ansvar for å lage gode beslutningsgrunnlag der vi klargjør hvilke problem som egentlig skal løses – og om det finnes ulike måter å løse dem på, sier Singsaas. Hun har ledet DFØ siden 2017, og tidligere jobbet i både ECON, Spekter, Norges Bank, Finansdepartementet og ved Statsministerens kontor.

– Da er Utredningsinstruksen et godt verktøy. Men det er ikke alltid så lett å lage gode utredninger i praksis, og vi ser mange eksempler på mangelfulle beslutningsgrunnlag.

– Det kan medføre at kostandene blir større enn nødvendig?

– Ja. En av de vanligste manglene er at man ikke har vurdert alternative tiltak. Da vet man strengt talt ikke om man har valgt den beste løsningen. 

– Og derfor laget dere T-skjortene?

– Vi skal ikke drive butikk, men dette er det nærmeste vi har kommet markedsføring av noe vi mener det er viktig å jobbe for: Gode beslutningsgrunnlag.

Virksomhetene har klart større handlingsrom i dag enn de hadde før de store reformene i statsforvaltningen for noen tiår siden, men det er stor variasjon.

DFØ er statens fagorgan for forvaltning og økonomistyring, et direktorat underlagt Finansdepartementet. De skal blant annet bidra til at vi får mest mulig ut av statens ressurser.

– Har ledere i staten det handlingsrommet de trenger for å sikre effektiv ressursbruk?

– Virksomhetene har klart større handlingsrom i dag enn de hadde før de store reformene i statsforvaltningen for noen tiår siden, men det er stor variasjon. Det er ikke så overraskende, for statsforvaltningen er mangslungen og omfatter alt fra Riksmegleren med noen få ansatte til NAV med nesten 20.000 ansatte. Da gir det seg selv at styringen ikke kan være lik, sier Singsaas.

Vi treffer henne på hjemmekontor, der hun sitter med pc’en og ser utover regntunge Oslo. Et nybakt brød ligger på kjøkkenbenken, i stua smyger en svart katt seg rundt et hjørne.

– En gjennomgående føring for styringen i staten, er at den skal tilpasses virksomhetens egenart samt risiko og vesentlighet. Noen ganger er det riktig å styre mer detaljert ovenfra, men når vi gir råd til forvaltningen minner vi om at man bør unngå detaljstyring der det ikke er nødvendig.

– Noen vil kanskje mene at det sløses for mye med offentlige penger?

– Pengerikelighet har preget statsbudsjettene i en god del år, og det gjør selvsagt noe med befolkningens forventninger til offentlig sektor og med hva det er mulig å få til. De fleste kutte- og effektiviseringsforslag blir nå møtt med store protester. Pengerikeligheten har gjort det mulig å la være å gjøre tøffe prioriteringer. Skattekutt har latt seg gjennomføre uten å redusere utgiftene, og man har kunnet øke satsingen kraftig på mange områder uten å måtte finansiere det med tilsvarende kutt andre steder.

– Men burde vi ikke lagt mer vekt på samfunnsøkonomisk lønnsomhet selv om vi har pengene?

– Det er i stor grad et politisk spørsmål som jeg skal være forsiktig med å uttale meg om. Men i et land med spredt befolkning og lange avstander, vil de færreste insistere på at vi bare skal gjennomføre samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter. Men jeg vil benytte anledningen til å slå et slag for samfunnsøkonomiske analyser. Noen ganger kan man få inntrykk av at det er en litt blårusstilnærming til prioritering av fellesskapets ressurser. Men for de som skal ta beslutninger, er det viktig å vite hva som er nytten for samfunnet ved ulike tiltak, sett opp mot kostnadene – enten det er snakk om penger, ødeleggelse av natur eller andre ting.

Hilde Singsaas, direktør, Direktoratet for forvaltning og økonomistyring

De fleste kutte- og effektiviseringsforslag blir nå møtt med store protester.

– Hvordan tror du at neste generasjon vil se tilbake på dagens pengebruk i det offentlige?

– De vil sikkert se på denne perioden som spesiell både historisk og sammenliknet med andre land. Men hva de vil mene om pengebruken, er det nok ulike syn på. Noen peker på at utbygging av infrastruktur, velferdstilbud og støtteordninger til næringslivet legger grunnlag for vekst og velstand som også kan komme framtidige generasjoner til gode. Andre vil mene at framtidige generasjoner hadde foretrukket å få et større handlingsrom for å gjøre egne prioriteringer.

Hun lener seg over bordet.

– Men: Jeg merker meg at ungdomspolitikerne er mer opptatt av å holde igjen på pengebruken enn sine eldre kolleger. Og framover vil strammere budsjetter tvinge fram tøffere prioriteringer.

– Du ser et forbedringspotensial i hvordan vi bruker de de offentlige ressursene?

– Absolutt. Norge har i det store og hele en effektiv og veldrevet offentlig sektor, men det er alltid mulig å forbedre det man gjør. Som blant annet Produktivitetskommisjonen har vist i sine rapporter, er det rom for å gjøre ting bedre og mer effektivt. Vi har for eksempel mye å hente på å gjøre sammenlikninger på tvers av virksomheter og å lære av de beste på ulike områder.

– Hva skal til for å lykkes med å effektivisere offentlig sektor?

– Det er ikke ett enkelt fasitsvar på det. Vi må gjøre kritiske vurderinger av hva som er aller viktigst å prioritere av nye oppgaver. I tillegg bør vi ha et kritisk blikk på den store delen av statsbudsjettet som er bundet opp i løpende aktiviteter, tjenester og ytelser. Hvordan kan vi jobbe med bedre målretting av disse? Og hva kan vi slutte med? Det kan tenkes at samme oppgave løses flere steder, som kan føre til dobbeltarbeid og sløsing med ressurser. I andre tilfeller kan ordninger ha utspilt sin rolle. Et tredje prioriteringsspørsmål som fortjener større plass, er hvilken kvalitet vi trenger. Hva er bra nok? Å tilpasse kvalitet er både et politisk og et faglig ansvar.

Som blant annet Produktivitetskommisjonen har vist i sine rapporter, er det rom for å gjøre ting bedre og mer effektivt.

Da Singsaas jobbet i det private analyseselskapet ECON, ble hun fra første dag minnet om at hver arbeidstime kostet. Den bevisstheten har hun med seg i dag.

– Det er viktig at vi tenker igjennom hva vi velger å bruke tid på. Timene er like verdifulle i offentlig sektor, selv om vi ikke skal tjene penger i et marked.

– På Styringskonferansen til DFØ i år brukte du sitatet: «Det er bedre å gjøre et godt prosjekt dårlig, enn et dårlig prosjekt godt». Hva mente du med det?

– At vi med effektiv ressursbruk ofte tenker på kostnadseffektivitet, det vil si å gjennomføre vedtatte tiltak på en mest mulig effektiv måte. Men minst like viktig for ressursbruken er hvilke prosjekter man setter i gang. Hvis et tiltak har svært liten samfunnsnytte sett opp mot kostnadene, vil ikke en effektiv gjennomføring endre på det. Når det er sagt, er selve gjennomføringen selvsagt viktig også. Staten har lært mye av tidligere prosjekter med store kostnadsoverskridelser, for eksempel innen IKT. Det har blitt vanligere å stykke opp prosjektene og bruke smidig metodikk der man justerer kursen underveis.

– Det er blitt gjennomført en del store reformer de siste årene. Hva skal til for å lykkes med reformer?

– DFØs gjennomgang av statlige reformer de siste 20 årene viser at forventningene til raske resultater ofte er i overkant høye, mens omstillingskostnadene blir undervurdert. Det taler for større realisme i planleggings- og utredningsfasen. Men selv når det er gjort omfattende utredninger, kan det som blir vedtatt se ganske annerledes ut enn det som opprinnelig ble utredet. I slike tilfeller er vårt råd å bevilge seg tid til å konkretisere hva vedtatte endringer betyr for gjennomføringen og hvordan eventuelle målkonflikter skal håndteres. For å redusere kompleksiteten i omfattende reformer, kan det også være fornuftig å stykke dem opp i mindre deler og rykke fram skritt for skritt.

– På slutten av 1980-tallet ble mål- og resultatstyring introdusert som styringsprinsipp i staten. Har den forbedringspunkter i dag?

– Ja, det er alltid rom for forbedringer. Men ser vi på eksemplene på detaljstyring som trekkes fram, er problemet ofte at man i realiteten ikke har forlatt den gamle aktivitetsstyringen som forvaltningen ønsket seg bort ifra på 1990-tallet.

DFØs gjennomgang av statlige reofmer de siste 20 årene viser at forventningene til raske resultater ofte er i overkant høye, mens omstillingskostnadene blir undervurdert. 

– Da må DFØ minne departementet om hvilke styringsprinsipp som gjelder?

– Ja, noe av jobben vår er å gi råd om hvordan styringen kan praktiseres på en god måte. Det er all grunn til å holde fast på ambisjonen om å styre i stort og ikke i smått, for å bruke et uttrykk fra Spekter. Samtidig må vi ha forståelse for at det hverken er mulig eller ønskelig å unngå detaljstyring i alle situasjoner. Noen ganger vil en statsråd ha et legitimt behov for å være tett på. Det er på mange måter en iboende spenning mellom ambisjonen om å gi virksomhetene handlingsrom på den ene siden, og statsrådens ansvar for alt som skjer i egen sektor på den andre. I tillegg har oppbyggingen av Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon, Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité og økt oppmerksomhet fra mediene bidratt til at oppfølging og kontroll har fått større plass enn tidligere. En statsråd blir raskt møtt med forventninger om konkrete løsninger hvis det er problemer, og da kan behovet for å vise handlekraft gå på bekostning av ambisjonen om å unngå detaljstyring.

Singsaas smiler kort.

– Til slutt handler det om: Hva er god styring?

– Og da er svaret?

– Det enkleste svaret, er: God styring er å følge opp politiske mål på best mulig måte.