Kapittel 4: Velferdsstaten må fornyes og effektiviseres
Det er stort behov for kompetanse for å møte de globale og nasjonale utfordringene, for å lykkes i den grønne omstillingen og for å utnytte teknologiske muligheter uten for høy risiko. Innenfor helse, for eksempel, er ressursetterspørselen så stor av det vil utarme andre sektorer om sektoren skal oppbemanne i tråd med veksten så langt. Innen samferdsel trengs mange av de samme kompetanseprofilene, som også er nødvendige ellers i arbeidslivet. I sum er det ikke bærekraftig, uten at oppgavene løses på andre måter enn hva som har vært tilfelle til nå.
Økt produktivitet og omstilling
Historisk har Norge vært dyktige på omstilling. Nå er endringstrykket sterkere enn tidligere. I dag treffes det norske samfunnet av flere store, globale trender samtidig. Tidligere har myndighetene kunnet smøre omstillingen ved rause økonomiske bidrag finansiert av skattebetalerne, men i fremtiden vil det bli vanskeligere å få til på alle omstillingsfronter samtidig. I tillegg vil knappheten på arbeidskraft antagelig bli mer begrensende for velferdstjenestene enn knapphet på økonomiske ressurser. Da trengs en helhetlig og langsiktig politikk, med brede forlik på tvers.
Produktivitetskommisjonen leverte sin siste rapport i februar 2016. Hovedkonklusjonen i rapporten er at produktiviteten i Norge har falt siden 2005, sammenlignet med land vi samhandler med. Denne produktivitetssvekkelsen fører til at de offentlige budsjettene vil bli for små til å dekke det høye nivået på velferdsstatens ytelser. Når kravene til innsparing og omstilling i offentlig sektor øker som følge av mindre økonomisk handlingsrom, mener Spekter at det må iverksettes tiltak for å hente ut produktivitetsgevinster i offentlig sektor. Det gjelder både statlig og kommunal forvaltning og de bevilgningsfinansierte virksomhetene som er offentlig eid. De bevilgningsfinansierte virksomhetene må sikres bedre rammevilkår for omstilling.
Spekter mener Produktivitetskommisjonens anbefalinger for omstilling av offentlig og privat sektor bør følges opp og videreutvikles. Kommisjonen støttet blant annet flertallet i Arbeidstidsutvalgets forslag om endringer i arbeidstidsreglene, slik at de er bedre tilpasset dagens behov. I tillegg presiserte kommisjonen behovet for mindre detaljstyring i offentlig sektor, og behovet for å etablere tilstrekkelig bred politisk støtte for å kunne gjennomføre større reformer. Mange av forslagene er ikke fulgt opp, og på flere områder har verden endret seg betydelig siden 2016. Derfor mener Spekter at det bør nedsettes en ny produktivitetskommisjon.
Økte forventninger til velferdstjenestene
De økonomiske rammebetingelsene gjør det nødvendig med en debatt om hvilken standard det er rimelig å forvente på velferdstjenestene og om hvordan ressursene skal prioriteres. Dersom offentlig sektor ikke innfrir ønsket kvalitet på velferdsgodene som finansieres av fellesskapet, kan det bidra til redusert tillit og skattevilje. Et sentralt spørsmål må være hva slags rettigheter og garantier samfunnet skal ta seg råd til, særlig i velferdspolitikken. Det bør også diskuteres ulike prioriterings- og rasjoneringsmekanismer, som innretning av egenandeler og finansiering og organisering av tilbudene. Debatten må også ta opp grensene for det offentliges ansvar opp mot individets ansvar for eget liv. Spekter mener det er naturlig at en ny produktivitetskommisjon også vurderer denne type problemstillinger.
Forenklinger bidrar til økt verdiskaping for både næringsliv og forvaltning. Forenklingsarbeidet er i tillegg en viktig faktor for effektivisering for både privat og offentlig sektor. Et vellykket forenklingsarbeid bidrar til å fremme effektiv ressursbruk, styrke konkurransekraften til norsk næringsliv og trygge arbeidsplasser. Spekter mener det er et stort uutnyttet potensial som ligger i å bedre kvaliteten på utredninger for regelverksendringer og lovforslag, samt å gjennomgå ulike rapporterings- og dokumentasjonskrav for næringslivet og offentlig sektor. Spekter mener etableringen av Regelrådet fyller en viktig rolle i norsk forvaltning ved å bedre utredningskvaliteten for nye lovforslag. Spekter mener forenklingsarbeidet bør ha høy prioritet fremover gjennom at det bl.a. utarbeides en samlet oversikt over alle rapporterings- og dokumentasjonskrav som er pålagt næringsliv og offentlig sektor.
Økt privat velstand vil ventelig bidra til økte forventninger til velferdstjenestene. Dagens unge voksne har vokst opp med andre forventninger til velferdsstaten enn dagens eldre. Sannsynligheten er derfor stor for at fremtidens eldre vil ha høyere krav til kvalitet og individuell tilpasning enn det som er tilfellet i dag. Denne forventingen vil representere et økt press på offentlige finanser. Dersom offentlig sektor ikke innfrir ønsket kvalitet på velferdsgodene som finansieres av fellesskapet, kan det bidra til redusert tillit og dermed skattevilje.
Tiltak som kan øke produktiviteten i velferdstjenestene, som økt bruk av teknologi og digitale løsninger til å gjøre oppgaver mennesker tradisjonelt har gjort, kan i noen tilfeller kan oppleves som en svekkelse av tilbudet. Dette understreker behovet for å rasjonalisere de riktige arbeidsprosessene. Tiltak som kan bidra til økt produktivitet i tjenesteproduksjonen uten at det oppleves som en svekkelse av kvaliteten på tjenestene, bør derfor prioriteres.
Fremover vil det derfor være ekstra viktig å sørge for høy brukertilfredshet i det offentlige tjenestetilbudet. Det krever høy tjenesteevne i form av kapasitet til å levere i omfang, og samtidig må virksomhetenes rammebetingelser stå i samsvar med politiske mål og forventninger.
I tillegg må det gis rom for innovasjon og tjenesteutvikling også innenfor offentlig sektor. Ny teknologi og endrete behov i befolkningen vil føre til nye måter å produsere og levere tjenester på. De offentlige virksomhetene må tilbys en verktøykasse for innovasjon som sikrer at befolkningen og andre aktører fortsatt vil dra nytte av et godt og fremtidsrettet tjenestetilbud.
Offentlige tjenester må styres og organiseres godt
Utskilling av offentlig tjenesteproduksjon i egne selskaper, med deregulering og etablering av markeder, har vært et viktig virkemiddel i modernisering av forvaltningen. Erfaringene viser at de fleste av disse omstillingene har vært vellykkede. Det produseres bedre og flere tjenester enn før, til lavere kostnader. Det er fortsatt mye tjenesteproduksjon igjen innenfor forvaltningen, og derfor et grunnlag for å vurdere ytterligere utskilling av offentlige virksomheter. I dag er det en tendens til at det motsatte skjer, for eksempel ved ønske om rekommunalisering av tjenesteproduksjon innen områder som barnehager og kollektivtrafikk. Spekter mener mer av tjenesteproduksjonen kan skilles ut i egne selskaper. Dette bør være en del av mandatet til en ny produktivitetskommisjon.
Forvaltningspolitikken legger grunnlaget for hvordan offentlig sektor styres og organiseres. God forvaltningspolitikk er avgjørende for effektiviteten og legitimiteten til velferdsstaten, men det er liten interesse for dette politikkområdet. Spekter mener det er behov for et større engasjement og debatt om forvaltningspolitikk, for eksempel ved å sette ned en forvaltningskommisjon.
Bedre tjenester fra større kommuner
Spekter mener at det er behov for å vurdere om dagens kommunestruktur i tilstrekkelig grad gjør det mulig å ivareta de oppgaver som kommunene har i dag, særlig sett opp mot de demografiske endringene og mangelen på kompetent arbeidskraft. Spekter er særlig opptatt av bemanningsutfordringene i helse- og omsorgstjenestene, som etter alt å dømme vil bli større framover.
Generalistkommuneutvalget peker på at hovedutfordringen i dagens generalistkommunesystem er at særlig små og usentrale kommuner har utfordringer med å oppfylle lovfestede krav. Samtidig opplever mange små kommuner befolkningsnedgang, økende andel eldre, færre i yrkesaktiv alder og mangel på kompetanse. Utvalget beskriver også manglende og sårbare fagmiljøer i kommunene, særlig innenfor rus og psykiatri. Flere kommuner har i dag store utfordringer med rekruttering av kompetent personell, samtidig som det er en økning av antall eldre som vil ha behov for flere og mer spesialiserte tjenester fremover.
Spekter mener større kommuner er det tiltaket som på best måte vil opprettholde generalistkommuneprinsippet og styrke generalistkommunene.
Perspektivmeldingen må få større politisk relevans
Regjeringens perspektivmelding er et av de viktigste politiske dokumentene som legges frem. Hensikten med perspektivmeldingen er å gi de folkevalgte mulighet til å vurdere bærekraften i offentlige finanser flere tiår frem i tid, og løfte debatten om de store veivalgene for norsk økonomi.
Spekter mener at perspektivmeldingen fortjener en mer fremtredende plass i samfunnsdebatten som et aktivt styringsdokument i den årlige budsjettpolitikken. Vi er derfor tilfredse med at regjeringen har varslet at meldingene fremover skal legges frem tidligere i stortingsperioden. Spekter vil jobbe for at oppfølgingen av meldingen blir debattert som en egen sak årlig, gjerne i forbindelse med statsbudsjettet. Det vil kunne bidra til å sikre en mer helhetlig og langsiktig økonomisk politikk, og skape større forståelse for de langsiktige utfordringene.
Offentlig eierskap må videreutvikles
Utøvelsen av offentlig eierskap har vært et sentralt tema for Spekter helt siden etableringen. Tanken bak de store reformene rundt tusenårsskiftet var mer politisk styring i stort og mindre detaljstyring. Virksomheten skulle få større autonomi og ledelsen større handlingsrom.
Spekter vil arbeide for at offentlige eiere utøver eierskapet i tråd med prinsippene for god eierstyring. Tydelig ansvars- og rolledeling mellom eier, styre og daglig ledelse er en viktig del av dette. Betydningen av en klar ansvars- og rolledeling blir tydeligere når kravene til effektivisering og omstilling nå vil øke som følge av at landet er inne i en økonomisk utfordrende situasjon. Virksomhetene må ha tilstrekkelig handlingsrom til å kunne drive nødvendig omstillingsarbeid. Dette kan utfordres når stadig flere krav og forventninger stilles til statlig eide virksomheter gjennom eierstyringskanalen.
Gjennom eierskapsmeldingene har antallet forventninger til statlig eide selskaper økt de siste årene, og den siste eierskapsmeldingen (2022) lanserer en rekke nye forventninger til statlig eide selskaper. Staten forventer blant annet at selskapene setter mål og iverksetter tiltak for reduksjon i klimagassutslipp i tråd med Parisavtalens mål, og rapporterer om måloppnåelse. Regjeringen introduserer i tillegg nye forventninger knyttet til naturmangfold og økosystemer, lederlønninger, menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold og til åpenhet og rapportering. Spekter mener at det kan være gode grunner til å bruke statlig eierskap som et virkemiddel for å nå mål av stor samfunnsmessig betydning. Samtidig er det viktig at styring gjennom forventninger ikke ender opp i mer detaljstyring og ressurskrevende rapporteringsregimer, og at rolle- og ansvarsdelingen ikke utfordres.
Videre er det viktig med forutsigbarhet. Dette gjelder særlig de økonomiske rammebetingelsene som avkastnings- og utbyttepolitikk. Spekter mener også at det finnes mer hensiktsmessige virkemidler for å utøve sektorpolitikk enn gjennom eierrollen, som for eksempel økonomiske virkemidler og reguleringer.
Det offentliges rolle i den grønne omstillingen
Spekters medlemsvirksomheter går i front i den grønne omstillingen av Norge. For Spekter er det derfor avgjørende at medlemmene har egnede rammebetingelser for sitt omstillingsarbeid. Overgangen til en mer bærekraftig utvikling vil kunne medføre at myndighetene må gripe inn med tiltak som kan redusere ledernes og dermed virksomhetenes handlingsrom. Evnen til grønn omstilling utfordres dersom myndighetene vedtar virkemidler som er upresise, eller som bidrar til å redusere handlingsrommet som virksomhetene trenger for å møte klimautfordringene.
For å forebygge dette er det viktig at den grønne omstillingen videreføres og trappes opp. Spekter mener at allerede vedtatte virkemidler ikke må svekkes, men heller forsterkes for å sikre at virksomhetene har forutsigbare rammevilkår for omstillingsarbeidet. Allerede gjennomførte klimakutt må forsvares og opprettholdes. Eksempelvis holder godstrafikk på bane om lag 1500 lastebiler om dagen borte fra veiene. I tillegg til økt trafikksikkerhet og redusert lokal luftforurensing, gir dette en betydelig klimaeffekt i form av unngåtte utslipp.
Petroleumssektoren har gitt en historisk høy grunnrente, som Norge klokelig har omformet til skatteinntekter, særlig til Statens petroleumsfond Utland («Oljefondet»), men også til statsbudsjettet. Det er bred enighet om at Norges olje- og gassinntekter vil reduseres i framtiden. Ettersom petroleumsinntektene reduseres, må andre skatteinntekter og den finansielle avkastningen av Oljefondet ta over mer av finansieringen av statsbudsjettet. Andre næringer med høy grunnrente, så som havbruk og fornybar energiproduksjon, vil være viktige. Økt behov for å begrense naturkrisen gjør imidlertid at grunnrentebaserte næringer må investere mer i teknologi for å begrense naturskadene de forårsaker. Det må også satses mer på næringer med høy verdiskaping fra kompetanse og teknologi alene. For å frigjøre arbeidskraft og kompetanse til disse, er det viktig at man i offentlig sektor og andre næringer satser sterkt på forenkling, digitalisering og automatisering.
Spekter vil derfor ha økt samvirke mellom ny teknologi, digitalisering og utslippsreduserende tiltak. Det trengs en raskere implementering og økt innsats for rådgivning og innovasjon innen disse områdene.
Omstillingen til et lavutslippssamfunn innebærer økt fornybar kraftproduksjon og økt strømforbruk. Samtidig vil den elektriske energien brukes på nye og smartere måter. Spekter mener at innsatsen for utbygging av kraftnett og digital infrastruktur for økt og mer distribuert produksjon av fornybar energi må økes, parallelt med en omfattende innføring av elektriske kjøretøy, ladeinfrastruktur og smarte bygg. Spekter mener videre at det må stimuleres mer til løsninger som håndterer effekttopper i produksjon og forbruk av strøm og at man i disse også må tenke hvordan de kan bidra til økt forsyningssikkerhet og beredskap når det gjelder strømforsyning særlig til virksomhet som er kritisk for samfunnet. Generelt bør støtteordningene både til utvikling og implementering av nullutslippsløsninger, fornybar energi og infrastruktur for dette utvides, og finansieringen økes. Avgiftene må justeres opp på klimaskadelige utslipp og ned for klimavennlige løsninger, slik at den relative lønnsomheten for sistnevnte styrkes.
Spekter vil ha økt innsats for klimatilpasning i statsbudsjettet, i strategiske overordnede planprosesser og i lov- og forskriftskrav. Der det settes mål i tildelings- og oppdragsbrev, må det følge med finansiering og fullmakter som gjør det mulig å nå klimamålene. Spekter mener også at staten og kommunene må bruke sin innkjøpsmakt til å stimulere nullutslippsløsninger og løsninger med redusert ressursforbruk.
Spekter vil dessuten arbeide for at ledernes handlingsrom økes i møte med klimautfordringene, slik at de som er nærmest problemene gis mer ansvar og at silotenkningen må vike til fordel for en mer helhetlig tilnærming basert på langsiktig kostnadseffektivitet.
Lederes handlingsrom utfordres
Lederes handlingsrom er et viktig tema for Spekter. En ny undersøkelse fra Høyskolen i Kristiania viser at halvparten av lederne mener rapporteringskrav fra myndighetene går på bekostning av virksomhetens primæroppgaver. Spekter vil derfor ha oppmerksomhet på hvilke konsekvenser de samlede virkningene av reguleringene gir for lederne. Ifølge undersøkelser opplever ledere særlig at stadige politiske omkamper og endring av rammebetingelser begrenser deres handlingsrom og gjennomføringskraft.
Det er flere utviklingstrekk som utfordrer det organiserte arbeidslivet, og dermed rammebetingelsene for ledelse i den norske modellen. Allerede ser vi eksempler på virksomheter som ikke ønsker å organisere seg fordi de frykter detaljrike og uhensiktsmessige tariffavtaler som det er krevende å få endret når rammebetingelser, markeder og samfunnet endrer seg. I tillegg vil den teknologiske utviklingen med digitalisering av stadig flere funksjoner og tjenester bidra til at en del yrkesgrupper som i dag har høy organisasjonsgrad etter hvert vil falle bort.
Stadig færre unge velger å organisere seg, samtidig som undersøkelsen UNG2024 viser at unge arbeidstakere har klare forventninger til arbeidsmiljø, læring, lønnsforhold og god ledelse når de selv skal velge arbeidsplass. En høy organisasjonsgrad er viktig for oppslutningen om tariffavtalen som utgangspunkt for lønns- og arbeidsforhold. Det er viktig at også arbeidsgivere og arbeidsgiverorganisasjoner er tydelige på fordelen som ligger i at de ansatte organiserer seg og slutter opp om den norske modellen.
EØS-avtalen er svært viktig for Norges konkurransekraft. Den gir oss bedre tilgang til det europeiske markedet, flere og billigere varer, tjenester og arbeidskraft. Samtidig utfordrer avtalen ledernes handlingsrom på ulike områder. Gjennom EØS-avtalen er det en rekke reguleringer som påvirker norske bedrifter og arbeidsplasser. Det er til sammen iverksatt mer enn 11 000 EU-rettsakter i nasjonal lovgivning. Disse reglene er gjort gjeldende på forskjellige måter i Norge, men de fleste i form av forskrift eller lov, gjennom direktiver og forordninger. I de siste årene har vi sett en utvikling der det særlig på arbeidslivsområdet har kommet stadig flere reguleringer som har sitt utspring i etterlevelsen av EØS-avtalens forpliktelser. Det er også eksempler på at Norge i implementeringen av EU-direktiv, går lenger enn direktivet gjør, med den følge at handlingsrommet for ledere og virksomheter blir mindre enn nødvendig. Spekter mener derfor det er behov for å synliggjøre og kartlegge hvordan EØS avtalen påvirker ledernes handlingsrom, og i hvilken grad nye reguleringer bidrar til å hemme omstillingsarbeidet i virksomhetene.
Spekter vil fortsette å dokumentere og påvirke rammer for ledelse og lederes handlingsrom i en stadig mer kompleks virkelighet. Et tillitsfullt og konstruktivt samarbeid med de tillitsvalgte er selvsagte elementer i den norske ledelsesmodellen.
I 2023 var det 20 år siden den siste maktutredningen forelå. En hovedkonklusjon i sluttrapporten den gang var at det representative folkestyret var svekket samtidig som det skjedde en økende rettsliggjøring av samfunnet.
Lovfestingen av individuelle rettigheter er en del av en langvarig tendens på flere samfunnsområder. Makt- og demokratiutredningen i 2003 pekte på at det fra 1990-tallet er vedtatt en rekke lover i Norge som rettighetsfester krav til helsetjenester, velferd og utdanning. Utviklingen med rettighetsfesting har fortsatt også etter 2003.
Individuelle rettigheter preger også arbeidslivspolitikken. Lovfestingen har dels handlet om å utvide allerede eksisterende rettigheter (for eksempel fleksibel arbeidstid, permisjonsrettigheter, personvern) og dels å etablere nye rettigheter (slik som varslervern og opptjening av tjenestepensjon).
De siste 20 årene har samfunnet gjennomgått store endringer. Informasjonsformidling og samfunnsdebatt har flyttet seg til digitale plattformer. Rettighetsfestingen preger flere politikkområder. Samtidig finnes det få klare analyser av de politiske og velferdsmessige konsekvensene av rettighetsfestingen. Det er lite kunnskap om hvilke virkninger slike rettigheter har for innbyggerne, for lokaldemokratiet og for politikernes handlingsrom.
Spekter mener derfor det er behov for en ny maktutredning som blant annet har søkelys på rettighetsfestingens betydning for maktforholdene i samfunnet, på hvilken måte digitale plattformer utfordrer maktforholdene i samfunnet, og hvordan dette påvirker forvaltningen og mulighetene for omstilling og utvikling av offentlig sektor.