Arbeidsgiverforeningen Spekter takker for muligheten til å komme med høringsinnspill til Kommunekommisjonens første delutredning, NOU 2026:1 «En bærekraftig kommunesektor».

1) Overordnet og oppsummering

Kommunekommisjonen skriver i sin rapport at en sentral del av utfordringsbildet og bakgrunnen for at kommisjonen ble satt ned, er de ventede utfordringene som følger av knapphet på arbeidskraft. Spekter deler fullt ut oppfatningen av at knapphet på arbeidskraft vil være en hovedutfordring for velferdsstaten framover, noe som krever evne og vilje til omstilling og endringer i styringsvirkemidler. Det beskrives i rapporten en utvikling der det samlede statlige styringstrykket er stort og økende. Spekter vil peke på at rikspolitiske vedtak som berører kommunene til dels blir fattet uten at det følger med tilstrekkelige ressurser, og uten at det er vurdert hvilket bemanningsbehov det skaper og hvilke konsekvenser det gir for andre deler av velferdstjenestetilbudet i kommunene. Det er derfor positivt at det er satt ned en kommunekommisjon som skal foreslå endringer i statens styring av kommunesektoren som legger til rette for god ressursbruk, fleksibel bruk av personell og effektiv oppgaveløsning i sektoren.

I sin første delutredning foreslår kommunekommisjonen blant annet å fjerne lærernormen, fjerne kravene i helse- og omsorgstjenesteloven som lister opp hvilke typer kompetanse kommunene må ha knyttet til seg, og legge flere øremerkede tilskudd inn i rammeoverføringene til kommunesektoren. Spekter støtter disse forslagene, som vil styrke kommunenes mulighet til selv å finne de beste tiltakene og virkemidlene for å løse de oppgavene de er pålagt.

I kapittel 9 i NOU 2026:1 drøftes rammer for arbeidet med den andre delutredningen. Spekter gir nedenfor noen innspill til det videre arbeidet, herunder vurderinger av kommunestruktur, handlingsrom og legitimitet, mobilisering av arbeidskraft og digitalisering.

2) Vurdering av forslagene i NOU 2026: 1 En bærekraftig kommunesektor

Avvikle lærernormen
Når staten fastsetter bemanningsnormer, mister den enkelte kommune friheten til å bruke ressursene på den måten og der kommunene selv mener det er riktig for dem. Derfor støtter Spekter forslaget fra flertallet i kommisjonen om å avvikle lærernormen, og mener det samme bør vurderes for barnehagene i delutredning to.
Helsepersonellkommisjonen var tydelig på at all politikk må vurderes opp mot hvilket bemanningsbehov det skaper. De siste årene har vi sett flere eksempler på at det fra politisk hold gjøres vedtak hvor man ikke har vurdert hvilket bemanningsbehov det skaper – bemanning som må hentes fra et annet sted. Et eksempel som det er naturlig å trekke fram her er innføring av bemanningsnormer, og hvordan det påvirker tjenestetilbudet – både lovpålagte, men også ikke lovpålagte oppgaver.

Dette er en debatt som stadig dukker opp - i skolen, barnehagen og helse- og omsorgstjenestene. Bak står ofte et ønske om kvalitet og trygghet. Ingen er uenige i at barn, elever eller eldre skal møtes av nok og kvalifisert personale. Det er altså gode intensjoner som ligger til grunn, men det gir sjelden det resultatet man ønsker.

For det første handler det om lokalt selvstyre og faglig skjønn. Når staten fastsetter bemanningsnormer, mister kommunene friheten til å bruke ressursene der de mener at behovet faktisk er størst. En liten kommune i Finnmark og en storby som Oslo har ulike utfordringer, men må følge de samme kravene. Dermed svekkes muligheten til å prioritere lokalt og tilpasse seg endrede behov. Mange opplever dette som et uttrykk for manglende tillit – at staten ikke tror kommunene selv vet hvordan ressursene best brukes. Spekter viser her til Generalistkommuneutvalgets utredning, som sa at ingen norske kommuner i dag klarer å ivareta alle lovkrav.

For det andre handler motstanden om økonomi og bærekraft. Normer er enkle å vedta, men kostbare å gjennomføre. Ofte følger det ikke tilstrekkelige midler med, og kommunene må kutte andre steder for å oppfylle kravene, ifølge KS.

Et tredje argument er at flere ansatte ikke nødvendigvis gir bedre kvalitet. I skolen hjelper det lite med to lærere i klasserommet hvis ingen har spesialpedagogisk kompetanse der behovet er størst. I eldreomsorgen kan økt grunnbemanning gi liten gevinst dersom organiseringen fortsatt er ineffektiv, eller hvis man mangler helsepersonell med riktig kompetanse. Kvalitet handler om innhold, kompetanse og ledelse, ikke bare antall hoder og hender.

Et fjerde poeng er behovet for fleksibilitet og tilpasningsevne. Tjenestene i offentlig sektor varierer gjennom døgnet, uka og året. I hjemmetjenesten kan behovet for bemanning endres fra dag til dag. Når normene er absolutte, tvinges kommunene til å
bemanne fullt også når behovet er lavere. Det gir lite rom for innovasjon, teknologi og smartere arbeidsformer. I praksis blir normene et hinder for utvikling.

Et femte argument handler om helheten i offentlig sektor. Når noen tjenester får bemanningsnormer, skaper det skjevheter og økt konkurranse om personell. En norm i barnehagen kan for eksempel trekke fagarbeidere bort fra skolefritidsordningen, fordi kommunen må oppfylle lovpålagte krav i barnehagen først. Presset flyttes – men helheten blir ikke bedre.

Til slutt handler det om rekruttering og realisme. Flere normer betyr økt etterspørsel etter kvalifisert arbeidskraft i sektorer som allerede sliter med å rekruttere. Da kan normene bli uoppnåelige – og undergrave tilliten til både politikerne og politiske beslutninger.

Motstand mot bemanningsnormer er ikke motstand mot kvalitet. Det handler om hvordan vi best oppnår kvalitet gjennom tillit, kompetanse og lokalt handlingsrom. Normer gir politikere synlig handling og enkle svar, men virkeligheten i kommunal og offentlig sektor er kompleks. Den krever fleksibilitet, faglig vurdering og lokal tilpasning. Skal vi styre etter tillit, slik det er forutsatt, må vi ikke svekke nettopp det vi vil styrke: kvaliteten på tjenestene og tilliten til fagfolkene som står i dem.

Fjerne kompetansekrav i helse- og omsorgssektoren
Dagens helse- og omsorgstjenestelov lister opp en rekke områder kommunene har ansvaret for, og slår fast at for å oppfylle ansvaret «skal kommunen ha knyttet til seg lege, sykepleier, fysioterapeut, jordmor, helsesykepleier, ergoterapeut og psykolog». Det er denne opplistingen kommisjonen har foreslått å fjerne. Spekter støtter dette forslaget.

Kommunene vil uansett måtte innfri et forsvarlighetskrav i helse- og omsorgstjenesten, men med kommisjonens forslag vil kommunene i større grad selv kunne bestemme hvordan kravet skal innfris, enten alene eller i samarbeid med andre kommuner eller med private og ideelle aktører. Mange kommuner samarbeider allerede i dag for å sørge for at pasientene får gode og trygge helse- og omsorgstjenester av kvalifisert helsepersonell, og Spekter mener at slike samarbeidsformer bør videreføres og med fordel kan breddes ut.

Innlemme, slå sammen og forenkle øremerkede tilskudd
Flertallet i kommisjonen foreslår at 22 øremerkede tilskudd avvikles og at midlene legges inn i kommunesektorens rammetilskudd. Kommisjonen foreslår å heve beløpsgrensen for krav til rapportering på øremerkede tilskudd fra 100 000 til 500 000 kroner. Videre foreslås det at flere tilskudd på natur- og klimaområdet slås sammen til et større programtilskudd. Spekter støtter disse forslagene, og legger vekt på betydningen
av lokalt handlingsrom og at lokale beslutningstakere i størst mulig grad får mulighet til å vurdere ressursbruken helhetlig.

Avvikle grunnskoletilskuddet i inntektssystemet
I 2022 ble det innført et eget grunnskoletilskudd innenfor inntektssystemet, der kommunene får tilskudd etter antall grunnskoler i kommunen. En samlet kommisjon foreslår å avvikle dette og heller fordele midlene etter ordinære kriterier. Spekter støtter vurderingene som blir gjort, basert på prinsippet om at kommunene skal få midler uavhengig av hvordan de velger å organisere tjenestetilbudet.

Forenkling av investeringstilskuddet til omsorgsboliger og sykehjem
Kommisjonen anbefaler forenklinger i krav knyttet til tilskuddet, og varsler at den vil vurdere spørsmålet om innlemming nærmere i den andre delutredningen. Spekter støtter at dette forslaget vurderes nærmere.

3) Vurdering av temaer i kommisjonens andre delutredning

Kommunekommisjonen skal også i sin andre delutredning foreslå endringer i statens styring av kommunesektoren, og komme med forslag som skal legge til rette for god ressursbruk, fleksibel bruk av personell og effektiv oppgaveløsning i kommunesektoren. Den skal også vurdere og foreslå tiltak om det er andre forhold som binder opp kompetanse unødvendig, bidrar til unødvendig høye kostnader eller lite effektiv oppgaveløsning. Nedenfor omtales forslag fra Spekter til det videre arbeidet.

Endring i kommunestrukturen
Som nevnt innledningsvis vil den demografiske utviklingen innebære at det blir økt konkurranse om arbeidskraften framover. Befolkningsframskrivinger viser at veksten i befolkningen framover nærmest utelukkende vil være i de eldste aldersgruppene. Flere eldre vil gi økt behov for helse- og omsorgstjenester, samtidig som det ikke blir flere i yrkesaktiv alder til å utføre oppgavene. Knappheten på arbeidskraft forventes å bli særlig stor i distriktene.

Helsepersonellkommisjonen beskrev i sin rapport det massive behovet for arbeidskraft i helsesektoren fram mot 2040. Kommisjonen understreket at all politikk framover må vurderes opp mot hvordan det påvirker personellsituasjonen.

Etter Spekters syn er det et stort behov for strukturelle tiltak, og endring av kommunestrukturen er helt avgjørende for å møte utfordringene framover. Ingen av kommunene i Norge klarer å ivareta alle lovkrav, ifølge Generalistkommune-utvalget.

Generalistkommuneutvalgets flertall mente at større kommuner er det tiltaket som på best måte vil opprettholde generalistkommuneprinsippet og styrke generalistkommunene. Utvalgets flertall mente at større kommuner i de aller fleste tilfeller vil bidra til å løse utfordringene med mangel på kapasitet og kompetanse.

Utvalgets flertall mente videre at det må føres en aktiv politikk for å få større kommuner, med tilgjengelige virkemidler som understøtter lokale initiativ og forhandlinger. Spekter anmoder kommunekommisjonen om å vurdere aktuelle tiltak som kan bidra til kommunesammenslåinger i den andre delutredningen.

Handlingsrom og legitimitet
Respons analyse fant i fjor at halvparten av lederne i Norge, mener at rapporteringskrav fra myndighetene går på bekostning av virksomhetens primæroppgaver i noen til i stor grad. Vi har altså stilt oss slik at virksomhetene må rapportere på så mye at det går utover det det de egentlig skal drive med.

Forenklingsarbeidet bør ha høy prioritet fremover, både gjennom å vurdere eksisterende lover, forskrifter, rapporterings- og dokumentasjonskrav, og gjennom å sikre gode prosesser før nye krav stilles. Kommunekommisjonen bør følge opp dette i sitt arbeid ved å understøtte behovet for forenkling i regelverket og prosedyrer.

Mobilisering av arbeidskraft – behovet for å se på arbeidstidsbestemmelsene i arbeidsmiljøloven
Norge har relativt høy sysselsetting sammenlignet med andre europeiske land. Samtidig står nesten 1 av 5 i alderen 18-67 år nå utenfor arbeidslivet med en helserelatert trygdeytelse. Sykefraværet i Norge er 86 prosent høyere enn i resten av Norden.

Det er et betydelig omfang av deltid i Norge, spesielt i primærhelsetjenesten. Behovet for deltidsstillinger er en direkte konsekvens av at arbeidstakerne ønsker det selv, eller har rettigheter, og at arbeidstidsordningene er innrettet slik at behov for deltid oppstår.

Arbeidsmiljøloven mangler normalbestemmelser for turnusarbeid, slik at arbeidsgiver blir avhengig av avtaler for å ivareta ordinær drift i kommuner og virksomheter som har døgnkontinuerlig drift. Det kan være avtaler om for eksempel gjennomsnittsberegning av arbeidstiden over flere uker. I prosessen med å etablere slike avtaler, stilles det fra enkelte fagforeningers side krav om å begrense helgearbeid, selv om arbeidsmiljøloven åpner for annenhver helg. Det er godt dokumentert i flere offentlige utvalg at utfordringer med å dekke helgene, som følge av dette kravet om å jobbe kun hver tredje helg, er en av hovedårsakene til at det er behov for deltidsstillinger i særlig helsesektoren.

Det vil ha en svært positiv betydning for kvalitet og forsvarlig drift i for eksempel eldreomsorg og andre velferdstilbud dersom arbeidsgiver får bedre styring av personalressursene, i tråd med forslagene fra blant annet Arbeidstidsutvalget (NOU 2016:1) og Helsepersonellkommisjonen (NOU 2023:4). Det vil i tillegg bidra til å løse bemanningsutfordringene, flere vil kunne gis mulighet til å få hel stilling, og behovet for deltidsstillinger og innleie vil bli redusert betydelig. Kommunekommisjonen bør ta opp dette som tema i delutredning to.

Digitalisering og teknologiutvikling
Digitalisering er en sterk driver for den tjenesteutviklingen som må til for å gjøre fremtidens helse- og omsorgstjeneste bærekraftig. Ikke minst vil digitaliseringen styrke pasientens/brukerens mulighet til å medvirke i egen behandling. Digitalisering er også avgjørende for å lykkes med samhandling og kompetansedeling både internt i kommuner, mellom kommuner og mellom helseforetak og kommuner.

Det er imidlertid flere forhold som kan bremse den utviklingen, som bør drøftes av kommisjonen i delutredning to:

  • Mangel på økonomiske ressurser; løpende drift må prioriteres for å sikre forsvarlige tjenester.
  • Mangel på kompetanse, spesielt i kommunene.
  • Problem med å sikre nødvendig samarbeid/samhandling om felles løsninger.
  • Regulatoriske forhold og lovverk.